המבקר: מאות אלפים מאוימים מטילים - ולמדינה אין תכנית היערכות

(מבקר המדינה: התחלנו לבדוק את היערכות הממשלה לגל השריפות, אתמול)

היעדר מרחבים מוגנים ביישובים הסמוכים לקווי הגבול, זמן התרעה קצר לפני נפילת רקטות וקשיים בפינוי תושבים במהלך מבצע או מלחמה - כך עולה מדוח מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, שמתפרסם היום (שלישי) ועוסק בהיערכות העורף בזמן עימות צבאי. הדוח מעלה כשלים חמורים של הממשלה ושל צה"ל בהכנות לטיפול באוכלוסייה האזרחית לקראת מצב חירום עתידי, וכי עדיין קיימים פערים משמעותיים בכל הנוגע לסוגיות של מיגון, התרעה ופינוי אזרחים.

במהלך מבצע "צוק איתן" נורו קרוב ל-4,000 טילים לעבר שטח ישראל. לפי התרחישים הנמצאים בידי צה"ל, בעימותים הבאים צפוי המספר לעלות באופן משמעותי ולהגיע לעשרות אלפים. איום הרקטות לטווח קצר והארוך מציב מאות אלפי אזרחים תחת קו האש - דבר שמצריך היערכות מקיפה של הממשלה והרשויות. המבקר קובע כי למרות שכבר במהלך סבב הלחימה בקיץ 2014 היה ברור שעל ישראל להכין תכנית מקיפה הנוגעת לטיפול בעורף, בדגש על יישובי הדרום - עד ליולי האחרון לא הוצגה לממשלה תכנית רחבה שמסדירה את הטיפול בתחום.

לקריאה נוספת:
מבקר המדינה החל לבדוק את היערכות הממשלה לגל השריפות
למרות תכניות הבראה והבטחות לבנייה: הממשלה כשלה בקידום ערים
ג'ובים למקורבים ומכרזים תפורים: כך נראית השחיתות ברשויות המקומיות
מקורב לנתניהו על דוח המבקר: "איום המנהרות הוצג בקבינט"

לפי המבקר, הרקע לכשלים השונים במיגון, בהתרעה ובפינוי האזרחים, כמו גם היעדר התכנית המקיפה, נובע בין היתר מחלוקת הסמכויות בין הגופים הרבים שאמורים לתת מענה לסוגיה. גופים אלה כוללים את ראש הממשלה, המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), משרד הביטחון, המשרד לביטחון הפנים, משרד הפנים, משרד החינוך, משרד האוצר ומשרד הבינוי והשיכון, צה"ל, רשות החירום הלאומית (רח"ל) והרשויות המקומיות.

כך, קובע שפירא, השפיעה מערכת הבחירות הפתאומית ב-2015 על נושא היערכות העורף, וכך גם ביטולו של המשרד הייעודי לכך, המשרד להגנת העורף, ושילובו במשרד הביטחון ביוני 2014. אחד הממצאים החמורים בדוח נוגע לפעילות הקבינט, שמאז צוק איתן לא דן בסדרי העדיפויות הקשורים לשיפור המוכנות של העורף. באפריל 2013, טרם המבצע, הוקמה ועדת שרים זמנית למוכנות הזירה האזרחית בראשות שר הביטחון לשעבר, משה יעלון, אך היא כונסה מאז ועד היום פעמיים בלבד.

בתגובת משרדי הממשלה לטיוטת הדוח ניתן לראות את הבלבול הנוגע לאחריות על הגנת העורף. בחלק מהסוגיות הפנו במשרד ראש הממשלה לשר הביטחון באותם ימים, ואילן יעלון טען שרח"ל כלל לא קיבלה תקציב למימוש התכנית הרב-שנתית שהכינה בנושא. השר לביטחון הפנים גלעד ארדן כתב כי הממשלה והמל"ל לא קיימו דיונים בנושא הגנת העורף.

הדוח מצביע על סקר של פיקוד העורף, שמצא כי לרבים מהתושבים שנמצאים בגליל ובגולן בטווח של עד 15 קילומטרים מגבול הצפון, אין ממ"דים או מרחבים מוגנים תקניים בסמוך למקום מגוריהם. רח"ל, בראשות תת-אלוף (במיל') בצלאל טרייבר, הייתה אמורה להקים מנהלה שתקדם את הטיפול בנושא, ואולם הדבר לא קרה. תכנית חלופית שקידם טרייבר – שבה הוגדרו סדרי עדיפויות למיגון יישובים הסמוכים לגבול – לא נכנסה לתוקף אף היא, וגם תרחיש של פינוי אוכלוסין לא נבחן כיאות. בתגובתו לדוח מסר טרייבר כי האחריות המיגונית מוטלת על האזרח.

עוד הדוח קובע כי הממשלה לא מימשה את ההחלטות שקיבלה בנוגע לשדרוג מערך המקלטים בצפון, וביישובי עוטף עזה עדיין יש מוסדות לימוד שאינם ממוגנים כנדרש בטווח של 15-7 קילומטרים מהרצועה. בנוסף, לרבים מהיישובים הבדואים בנגב עדיין חסרי מיגון, בהם מוסדות ציבור, מרפאות ובתי ספר.

לפי החלטת ממשלה, החל משנת 1992 כל בנייה חדשה כרוכה בבניית ממ"ד. ואולם הדוח קובע כי החלטות הנוגעות לצמצום פערי המיגון במבנים שנבנו לפני 1992 – לא מומשו. המבקר מצא שנכון לינואר 2015, קרוב למחצית מהמקלטים הציבוריים בישראל לא היו ברמה הנדרשת. עוד נמצא כי במקלטים פרטיים משותפים רבים אין שירותים ומים זורמים ורבים מהם הוזנחו, בעיקר בשל בעיות כלכליות של הדיירים וסכסוכי שכנים.

פיקוד העורף, קובע המבקר, כלל לא מתחשב ברמת כשירותם של המקלטים כשהוא בודק את פער המיגון. לפי החוק כיום, האחריות על תחזוקת הממ"דים מוטלת על הדיירים עצמם, והפיקוח עליה מוטל על הרשות המקומית שבה הם מתגוררים ועל הפיקוד הרלוונטי בצה"ל. אלא שבהיעדר סמכויות אכיפה - פיקודי העורף, הצפון והדרום לא פיקחו כראוי על מצב הממ"דים.

בנוסף לכך, בדוח עולה כי אין הסכמה בנוגע לפער המיגון - מונח המייצג את שיעור האזרחים באוכלוסייה שאין להם מיגון תקני. בפיקוד העורף גורסים שפער המיגון עומד על 27%, בעוד שלפי צוותי תמ"א במשרד השיכון פער זה עומד על שיעור אדיר של כ-50%. הסיבה להפרש נוגעת לכך שצוותי תמ"א קבעו כי הגודל הדרוש לשטחו של ממ"ד פרטי הוא חמישה מטרים רבועים ליחידת דיור, ולא לשני מטרים בלבד, כפי שנקבע בפיקוד העורף.

הדוח מדגיש כי פיקוד העורף גם קבע שטחים קטנים ביותר לממ"דים במוסדות חינוך. שטח המיגון האישי לכל ילד בגן ילדים הוא 0.342 מ"ר, ו-0.375 מ"ר לתלמיד בכיתות א'-י'. תקן זה אינו כולל חישוב מקום לאנשי צוות - דבר שמקטין עוד יותר את השטח שמיועד לתלמידים.

המבקר מצא כי ביישובי עוטף עזה, הנמצאים עד שבעה קילומטרים מהרצועה, עדיין קיימים מוסדות חינוך שלא מוגנו בשיטת המיגון המלא – הכולל מיגון של כל מבנה הלימודים. זאת, למרות פסיקת בג"ץ בנושא ולמרות החלטות הממשלה. בנוגע למוסדות חינוך שנמצאים בטווח של 15-7 קילומטרים מגבול הרצועה נקבע כי פיקוד העורף לא בחן כנדרש את כשירות המקלטים הקיימים כיום ואת יכולת התלמידים להגיע אליהם במקרה של ירי.

בכל הנוגע לפעוטונים ולמוסדות החינוך לגיל הרך, העניק פיקוד העורף פטור לכל המוסדות שבהם לומדים פחות מ-25 תלמידים. הדבר גורם לכך שבעת חירום הורים נדרשים לבטל ימי עבודה כדי לשהות בבית עם ילדיהם.

הדוח אף מצביע על כשלים בתכנית תמ"א 38, שאמורה לעודד אזרחים לבנות ממ"דים ואושרה כבר בשנת 2005. התמריץ העיקרי של התכנית נותן זכויות בנייה לאזרחים שיבנו ממ"ד, אלא שהמבקר קבע כי התמריצים שמעניקה התכנית כלל אינם רלוונטיים לתושבי הפריפריה, משום שערך בתיהם נמוך מדי. כמו כן, קרן הלוואות שהייתה אמורה לסייע בנושא, כלל לא הוקמה.

ביולי 2007 החלה לפעול תכנית תמ"א 40, שמטרתה הייתה לקבוע "כללים ותמריצים להקמה ולשיפור המיגון של האוכלוסייה ושל הפעילויות החיוניות מול תרחישי ייחוס בחירום". התכנית הייתה אמורה לשפר את המיגון הפיזי לאוכלוסייה ולהכשיר חללים ציבוריים כך שימשו גם מקלטים לשעת חירום. אלא שגם תכנית זו, שאוחדה בהמשך עם תכניות מתאר נוספות, לא קודמה.

חיל האוויר הוא הגוף האחראי על גילוי של מטחי ירי לעבר שטח ישראל. המידע מועבר לפיקוד העורף, שאמור להתריע בפני היישובים שבהם צפויה פגיעה, באמצעות אזעקה, שליחת הודעות SMS והודעות ברדיו ובאמצעי התקשורת. זמן ההתרעה שקבע פיקוד דרום ליישובי עוטף עזה הנמצאים עד שבעה קילומטרים מהגבול הוא 15 שניות מהרגע שנשמעת האזעקה ועד שהתושבים מגיעים למרחב מוגן. ואולם במהלך צוק איתן עלה שמערכות ההתרעה לא מספקות לתושבים את הזמן הנדרש.

מאז סבב המלחמה בעזה ב-2014 קוצר הזמן שלוקח להפיץ את ההתרעה לכלל התושבים בכמה שניות. עם זאת, לפי ממצאי המבקר, עדיין מדובר בזמן ארוך מדי שלא מקנה לתושבים די זמן כדי להגיע למרחב מוגן. הדברים נכונים בעיקר לירי של רקטות לטווח קצר, בהן פצצות מרגמה.

בגבול הצפון המצב קשה אף יותר. לפי ממצאי המבקר, יישובים שנמצאים בטווח של ירי קצר טווח כלל לא יקבלו התרעה, משום שמערכות הגילוי המופעלות בגבול הצפון לא יכולות לאתר פצמ"רים. צה"ל מסר בתגובה כי מערכות גילוי רלוונטיות יוצבו בגבול הצפון במהלך שנת 2016, וכי במקרי חירום ניתן לפרוס סוללות כיפת ברזל.

הדוח אף מצא כי הצופרים שמספקים אזעקה לתושבים המתגוררים בשטחים שעליהם אחראי פיקוד העורף לא יוכלו לעבוד ברציפות במקרה של מטחי רקטות ממושכים, כפי שישראל צפויה לספוג בעימות הבא. כמו כן עולה כי תקציבים שהיו אמורים לשדרג את מערך ההרתעה של פיקוד העורף, לא הועברו על ידי האוצר.

בנוסף נמצא כי בשל סמכויות אכיפה של פיקוד העורף, לא נכפו על הרשויות המקומיות להתקין צופרים, כפי שהן מחוייבות לעשות בחוק. נכון לזמן הכנת הדוח חסרו עשרות צופרים ברחבי הארץ, כולל בתל אביב, בחיפה, בטבריה ובאשקלון. "במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2015, האמצעים הקיימים בידי חיל האוויר ופיקוד העורף אינם מספקים התרעה לכלל תושבי ישראל מפני חלק מסוגי האיומים המצויים בידי האויב", קבע המבקר.

הממשלה ורשויות הביטחון והחירום הכינו שלוש תכניות פינוי שאמורות להיות מופעלות בזמן עימות צבאי בגבול הצפון ובגבול הדרום: "מלון אורחים", התכנית לפינוי המוני של אוכלוסייה אזרחית, ושתי תכניות קטנות יותר – "מלונית" לפינוי של כ-60 אלף אזרחים בגבול הדרום, ו"מרחק בטוח" שגובשה על ידי צה"ל וכוללת היערכות לפינוי של כ-90 אלף אזרחים בגבול הצפון וכ-40 אלף אזרחים בדרום. המבקר קבע כי קיומן של כמה תכניות אלו עשוי להקשות על מאמצי הפינוי במקרה של עימות, ויש צורך לבחון את התיאום ביניהן.

מאות אלפי בני אדם עזבו את בתיהם במהלך מלחמת לבנון השנייה. גם בצוק איתן התבצע פינוי של אזרחים שמתגוררים בסמוך לרצועה באופן עצמאי וללא מעורבותם של משרד הביטחון ושל צה"ל. למרות זאת, קובע המבקר, הקבינט כלל לא דן בפינוי אזרחים במהלך צוק איתן.

בנוסף לכך, למרות הצורך בתיאום בין תכניות הפינוי השונות, צה"ל לא הכין פקודת פינוי שנגזרת מקיומה של תכנית "מלון אורחים". עוד נמצא כי משרדי האוצר, הביטחון והפנים לא הסדירו עדיין את נושא המימון שיוענק ליישובים שאליהם יפונו אזרחים במהלך עימות צבאי. ראש רח"ל טרייבר מסר בתחילת השנה שעברה כי לא יהיה ניתן לבצע פינוי בהיקף של כ-300 אלף בני אדם.

עוד עולה מהדוח כי לפי תכנית "מלון אורחים", משרד הבינוי והשיכון אחראי על הקמת מבנים ארעיים לאזרחים שיפונו מבתיהם, כמו קרוואנים ואוהלים או דיור חלופי אחר. אלא שהמשרד עדיין לא השלים את ההיערכות בנושא, בין היתר בשל העדרן של תקנות מתאימות בחוק. בנוגע לאזרחים שיפונו עצמאית, קבע המבקר, עדיין לא גובשה תכנית מקיפה.

המועצה לביטחון לאומי סופגת ביקורת קשה בדוח. ממצאי המבקר מעלים שהגוף לא מילא את תפקידו כנדרש, לא עקב אחר ביצוע החלטות ממשלה הקשורות לנושא של מוכנות העורף, לא עדכן את ראש הממשלה על כך שחלק מהתכניות לא קודמו כנדרש ופעל במקרים רבים במנותק מהקבינט וממשרד הביטחון.

הדוח מדגיש כי המל"ל העבירה השנה הערכת מצב ביטחון לאומי לממשלה, שלא כללה התייחסות לצפי הירי לעבר ישראל לפי גזרות גיאוגרפיות. כמו כן, אין הערכה של משך זמן הירי ותדירותו, דבר המשפיע על היעדרה של הערכה הנוגעת לזמן שיישבו אזרחים במקלטים. בנוסף לכך, אין בהערכה זו התייחסות לאפשרות של פגיעה בשטחים בנויים. הסקירה גם אינה מתייחסת לפערים הקיימים בהיערכות לתרחיש של פינוי מסיבי של אוכלוסייה.

המבקר קובע כי הנתק בין המל"ל לקבינט ולמשרד הביטחון היה קיים גם לאחר מבצע "צוק איתן", על אף העובדה שבשנת 2010 נשלח מכתב מהיועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה למל"ל בנוגע להיעדרותם של נציגי מערכת הביטחון מדיוני מל"ל שאליהם זומנו. הדוח מעלה כי תופעה זו נמשכה גם בדיון הסיכום שנערך במל"ל בספטמבר 2014, וכן בדיונים מאוחרים יותר הנוגעים להיערכות הזירה האזרחית למלחמה בצפון. יעלון אישר במרץ 2015 כי קיימים חיכוכים בין המל"ל למשרד הביטחון על רקע הכפילות בסמכויותיהם.

יו"ר הוועדה לביקורת המדינה, ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד), העלתה ביקורת קשה בעקבות ממצאי הדוח ואמרה כי הגופים הרלוונטיים לא פועלים לתיקון הליקויים. לדבריה, הוועדה תקיים דיון בנושא כבר בשבוע הבא. "הדוח מציג כשלים חמורים בטיפול הדרג המדיני והביטחוני ובראשו ראש הממשלה, בהגנת תושבי ישראל במהלך מבצע 'צוק איתן'. שנתיים וחצי אחרי המבצע, המבקר מוציא תחת ידו דוח שמעיד על ליקויים מדאיגים בתפעול ההיערכות להגנת העורף במהלכו.

"הדוח מעיד על אותם כשלים שניכרו גם בהכנת צה"ל למערכה: החלטות ממשלה שלא יושמו, ולמעשה לא התבצעו עד היום; הסתרת מידע מהקבינט והיעדר כל דיון מוקדם על מוכנות העורף; והתעלמות מדוחות קודמים, מאזהרות של תושבים וראשי רשויות ומעמדתם של בעלי מקצוע", הוסיפה אלהרר. "מדובר בהפקרת חיי אזרחים, פשוטו כמשמעו. על ראש הממשלה, משרד הביטחון והמל"ל לעשות מה שכשלו לעשות קודם המערכה ואחריה: להתכנס מיד ליישום תכנית הערכות ותקצוב להגנה על העורף ולתיקון הליקויים שנחשפו בדוח".

מדובר צה"ל נמסר כי הצבא "מקדם בברכה את דוח המבקר, לומד את עיקריו ויפיק את הלקחים הנדרשים. פיקוד העורף מנחה ופועל בשיתוף פעולה עם מוסדות המדינה ומערכיה המבצעיים על מנת להכין את אזרחי המדינה להתמודדות עם מצבי החירום השונים". עוד נמסר כי "בשנים האחרונות משלים פיקוד העורף פרויקט יסודי וארוך טווח, שבמסגרתו מופו כלל מוסדות החינוך הפורמליים ומחלקת המיגון תכננה יחד עם יישובי העוטף והמועצות המרחביות מענה מיגוני הולם, המתאים למרחקי ההגעה בזמני הצפירה הרלוונטיים. עד כה, ביישובי עוטף עזה מוגנו כ-250 מוסדות חינוך ונותר מוסד אחד בעבודה בקיבוץ יד מרדכי להשלמת הפרויקט".

כמו כן, מצה"ל נמסר כי על פי חוק, האחריות למיגון מוטלת על הרשות המקומית להחזיק את המקלטים באופן המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך.

עוד נמסר כי חיל האוויר מבצע כל העת עבודה נרחבת לשיפור המענה לתחום הגילוי וההתרעה ביישובי עוטף עזה ובצפון הארץ, ופיקוד העורף עושה מאמץ מיפוי "חסר תקדים" כדי לשקף את פערי המיגון בישראל. מאמץ המיפוי עתיד להסתיים עד חודש אוגוסט הבא.

מרשות החירום הלאומית נמסר בתגובה כי "הרשות השלימה הסדרה היסטורית של חלוקת הסמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בעורף". עוד נמסר כי למרות שתהליך הסדרת הסמכויות מול המשרד לביטחון הפנים טרם הושלם באופן כתוב, הוא מתקיים בפועל, והביטוי הטוב ביותר לכך הוא גל השריפות האחרון.

עוד נמסר כי "תכניות 'מלונית' ו'מרחק בטוח' שגיבשו הרשות והצבא, הן תכניות פינוי האוכלוסייה המפורטות, המתואמות והמדויקות ביותר, שהוכנו אי פעם. בניגוד לנטען בביקורת, תכניות הפינוי השונות משלימות זו את זו ואף תורגלו כמה פעמים בשנתיים האחרונות"

"באשר לסוגיית המתפנים עצמאית", נמסר מרשות החירום הלאומית, "התקיימו מספר דיונים בין-משרדיים, הוכנו מדרגים שונים לטיפול במתפנים, בהתאם לסוג מצב החירום והיקף המתפנים והמודלים השונים הוצגו ללדרג המדיני. במקביל, גובשו העקרונות לתכנית כוללת, לרבות הכנת פתרונות ארוכי טווח להתמודדות עם נזקי רעידות אדמה, ומשרדי הממשלה עוסקים בימים אלה בהכנת תכניות אופרטיביות לתרחישים אלה".

שר הביטחון לשעבר משה יעלון אמר בתגובה לדוח החריף, שמתייחס גם לתקופת כהונתו: "דוח המבקר מצייר תמונה חלקית ביותר, חד-ממדית וכזו שאינה תורמת להבנה מלאה ועמוקה של היערכות מערכת הביטחון למצבי חירום בעורף בתקופתי". יעלון הסביר כי בשנות כהונתו הוביל "פעילות משמעותית ורחבת היקף לשיפור מוכנות העורף אל מול איום הטילים והרקטות, הן בהיבט ההגנה האקטיבית, הן בבניית הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות להתמודדות עם מצבי חירום, והן בהיבט ההתקפי". כמו כן, החל השר לשעבר יעלון "בהובלת תיקון חלק מהליקויים המופיעים בדוח, עוד טרם פרסומו".

לדברי השר, הוא הוביל "מהלכים לשיפור ועיבוי מערכי ההגנה האקטיבית בהשקעות משמעותיות ביותר - שרביט קסמים, חץ וכיפת ברזל, שהוכיחה את יעילותה הרבה במהלך מבצע 'צוק איתן', ויירטה 89% מהרקטות שהוחלט ליירטן. כמו כן, בתקופתו של השר לשעבר יעלון גובשו תכניות התקפיות מהאוויר, מהים ומהיבשה, לנטרול וצמצום איום הטילים והרקטות". לטענתו, "דוח המבקר מתעלם כמעט לחלוטין משני נדבכים מהותיים אלו בהגנה על העורף, כמו גם מהעובדה רבת המשמעות, שהאחריות על העורף עברה למשרד הביטחון מהמשרד להגנת העורף, ערב מבצע 'צוק איתן'".

הוא המשיך: "תחת הנחייתי התבצעה עבודת מטה רחבת היקף וחסרת תקדים שנמשכה חודשים ארוכים, בהשתתפות כל משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים, לגיבושם של תרחיש ייחוס ואיום ייחוס לעורף במלחמה. כאלו הלוקחים בחשבון גם אירועי חירום אחרים, כגון רעידת אדמה. כשהסתיימה עבודת מטה זו, היא הוצגה לוועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית ובהמשך הוגשה לדיון במסגרת הקבינט, שלא כונס לעניין זה מסיבות שונות. על פי הנחייתי, אף קידם משרד הביטחון את חקיקת חוק העורף".

באשר לטענות על המועצה לביטחון לאומי, נמסר: "בניגוד למצטייר בדוח, מערכת היחסים בין משרד הביטחון למל"ל היא טובה, ומושתתת על שקיפות ושיתוף פעולה. נציגי צה"ל ומשרד הביטחון התייצבו לרובם המכריע של הדיונים במל"ל העוסקים במוכנות העורף. אין יסוד לטענה כי הוסתר מידע מהמל"ל". ההתייחסות בדו"ח המבקר על חלק מהמאמצים שהושקעו בתקופתי בהגנת העורף והכנתו לחירום, היא התייחסות מצומצמת, שאינה מביאה לידי ביטוי את האיזונים הנדרשים, בתחומי המוכנות, בניין הכוח וההשקעה התקציבית, אל מול היקף רחב של איומים עימם מתמודדת מדינת ישראל".