האם דונלד טראמפ יכול להורות על מבצע צבאי נגד התשתיות הגרעיניות של איראן בלי להתייעץ עם הנשיא הנבחר ג'ו ביידן ואישור הקונגרס? התשובה הפשוטה היא כן. התשובה המורכבת יותר פחות ברורה.
יש רק נשיא אחד בארצות הברית, לא שניים. החוקה קובעת שטראמפ, הנשיא המכהן, מחזיק בכל הסמכויות של הנשיאות עד 20 בינואר 2021 בשעה 12:00 - המועד שבו מושבע הנשיא החדש וכל הסמכויות עוברות אליו. טראמפ הוא גם המפקד העליון של כוחות ארצות הברית ולכן הוא אכן מוסמך להורות ולפקד על מבצעים צבאיים. אולם הסמכות הזו אינה בלתי מוגבלת.
החוקה קבעה כללים לגבי יציאה למלחמה וחלוקת סמכויות בין הקונגרס לנשיא: הקונגרס אחראי להכרזת מלחמה והנשיא אחראי לביצועה. בעידן המודרני, ובעיקר מול תפוצה של נשק גרעיני, הכרזת מלחמה הפכה לחסרת משמעות. במהלך המלחמה הקרה, נשיאים הורו על מלחמות בקוריאה או בווייטנאם בלי לבקש את אישור הקונגרס. הם טענו שמדובר רק "בפעולות שיטור בינלאומיות" ולא במלחמות כמוגדר בחוקה.
אל תפספס
לאחר המלחמה הארוכה והכושלת בווייטנאם, הקונגרס החליט לעדכן את חלוקת הסמכויות בינו לבין הנשיא. ב-1973, הקונגרס העביר את "חוק סמכויות המלחמה" ובו נקבע שהנשיא רשאי להורות על יציאה למלחמה או למבצעים צבאיים בלי לבקש ולקבל את אישור הקונגרס, אבל עליו להודיע על כך לקונגרס תוך 48 שעות. יש לו 60 יום לנהל את המלחמה ולקבל הארכה של עוד 30 יום בלי אישור, אבל אחר כך הפעילות הצבאית טעונה אישור רשמי של הקונגרס. למרות החוק, סדרה של אירועים צבאיים הצביעה על חוסר בהירות.
אובמה הזהיר את אסד שאם ישתמש פעם נוספת בנשק כימי נגד מתנגדיו, ארצות הברית תגיב בכוח צבאי. באוגוסט 2013, אסד התעלם מהאזהרה הזו ותקף אזרחים בנשק כימי. אובמה החליט להגיב בכוח נגדו אבל ברגע האחרון העביר את ההחלטה לקונגרס. כאמור, הוא לא היה חייב, אבל בכל זאת העביר את הנושא לקונגרס כי קיבל רגליים קרות ורצה לקבל לגיטימציה לביטול תוכנית התקיפה. כך אכן קרה, והקונגרס לא אישר את התקיפה.
לאחר חיסולו של קאסם סולימני ב-3 בינואר 2020, קבוצה של חברי קונגרס דמוקרטים טענו שטראמפ היה צריך לקבל את אישור הקונגרס משום שהפעולה הייתה עלולה להצית מלחמה כוללת בין איראן לארצות הברית. הטענה הזו הייתה מופרכת כי טראמפ לא הפר את "חוק סמכויות המלחמה" ולא היה צריך לקבל אישור מראש של הקונגרס. העמדה הזו גם מופרכת מסיבות מבצעיות.
ב-17 בנובמבר האחרון, הניו יורק טיימס טען שטראמפ בחן אפשרויות לתקוף את מתקני הגרעין של איראן עקב דיווח על הפרת תנאי הייצור של אורניום שאושרו לה בהסכם הגרעין של 2015. שריו ויועציו, כולל סגן הנשיא פנס ושר החוץ פומפאו, שכנעו אותו להימנע מצעד כזה עקב החשש שהוא יצית מלחמה אזורית.
ביום רביעי שעבר דווח בוואלה! NEWS על כך שהדרג המדיני הורה לצה"ל להיערך לאפשרות שאיראן תתקוף את ישראל בתגובה לתקיפה אמריקאית באיראן. הודעת מנהיגי איראן שינקמו בישראל על הריגתו ביום שישי של אבי תכנית הגרעין הצבאית של איראן, מוחסן פחריזאדה, יצרה תסריט אפשרי נוסף של התלקחות עם איראן.
טראמפ אינו צריך להיוועץ בביידן בשום עניין. אולם לפי מסורת רבת שנים, בתקופת המעבר מיום הבחירות עד כניסתו של הנשיא הנבחר לבית הלבן ב-20 בינואר, נשיא מכהן לא נוקט יוזמות חדשות או בצעדים יוצאי דופן. אבל דווקא ממשל אובמה-ביידן הפר את הנוהג הזה בעניין שקשור לישראל.
ממש ערב סיום כהונתו השנייה והאחרונה של אובמה, הוא רצה לקבע מדיניות אמריקאית חדשה, שלפיה ההתנחלויות בגדה הן לא רק "מכשול לשלום", אלא גם "אינן חוקיות ומפירות ברגל גסה את החוק הבינלאומי". אובמה ידע שאין לו רוב בקונגרס להעביר החלטה כזו ולכן עקף אותו, יזם והעביר החלטה במועצת הביטחון ששיקפה את מדיניותו. ההפרה הזו של הנוהג המסורתי היה חמור במיוחד משום שאובמה וביידן ידעו שטראמפ, הנשיא הנבחר דאז, התנגד בחריפות למהלך הזה.
טראמפ אינו מנהיג צפוי. הוא אינו מתחשב בכללים ובנורמות שלטוניות. להיפך, סימן ההיכר הכי בולט שלו היה לתקוף ולערער ממסדים ומוסכמות. יש אומרים שהוא רוצה לצאת מהבית הלבן עם מהלך דרמטי שיתווסף למורשתו השנויה מאד במחלוקת. תקיפת מתקני הגרעין באיראן היא בוודאי סוג כזה של מהלך דרמטי. יתכן גם שישראל והמדינות הסוניות המתונות, החוששות ממדיניות רכה ופייסנית של ביידן מול איראן, מדברות אתו על מתקפה כזו.
מצד שני, טראמפ לא יוכל להורות על מבצע צבאי באיראן בלי הסכמת שריו, יועציו וראשי הצבא. שר ההגנה מארק אספר, ויו"ר המטות המשולבים של צבא ארצות הברית, הגנרל מארק מילי, התנגדו לדרישתו של טראמפ להשתמש בצבא כדי לדכא מהומות ומחאות שפרצו עקב הריגתו במאי האחרון של ג'ורג' פלויד השחור בידי שוטר לבן במיניאפוליס.
במהלך תמוה ולא מקובל, לפני כשבועיים, טראמפ פיטר את אספר בעיקר משום שהתנגד לשימוש לא ראוי בצבא. בטקס חילופי שרי ההגנה, שהתקיים ב-12 בנובמבר, הגנרל מילי מצא לנכון להכריז כדלקמן: "אנחנו יוצא דופן בקרב צבאות. איננו נשבעים אמונים למלך או מלכה, לרודן או לדיקטטור. איננו נשבעים אמונים לאדם כזה או אחר. לא, איננו נשבעים אמונים למדינה, לשבט או לדת. אנחנו נשבעים אמונים לחוקה".
סביר להניח שצבא ארצות הברית יתנגד לכל מהלך צבאי שיראה בעיניו כמעשה המונע על ידי שיקולים פוליטיים של נשיא בתקופת מעבר. אבל הואיל ואצל טראמפ אף פעם אי אפשר לדעת מה ילד יום, כן צריך להתכונן לכל אפשרות, כולל מתקפה באיראן.
פרופ' איתן גלבוע הוא מרצה בכיר ומומחה לארצות הברית וחוקר בכיר במרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים באוניברסיטת בר-אילן.