סרטן, מחלות לב, אסטמה לילדים: מחדל הזיהום במפרץ חיפה

• תשתית הנתונים של המשרד להגנת הסביבה לוקה בחסר באופן מהותי
• לא הושגה הפתחה משמעותית בפליטת שני מזהמים מרכזיים
• מגבלות חמורות בניטור הזיהום ומיעוט בפרסום התרעות לציבור על זיהום חמור
• המשרד להגנת הסביבה כמעט אינו משתמש בסמכויותיו להפסקת פעילותם של מפעלים מזהמים
• אין בתכנית הלאומית התייחסות לערכי יעד של מזהמים באוויר
• רשות הכיבוי לא ערוכה לאירוע חומרים מסוכנים בנמל
• מיעוט בתהליכי אכיפה פלילית בעניינם של מפגעים מזהמים באזור המפרץ

מבקר המדינה מפרסם (שני) דוח חמור על אודות מחדלי הממשלה בטיפול בנושא הזיהומים הסביבתיים במפרץ חיפה. המבקר, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, מצא כשלים בכל אחד מההיבטים הקשורים בפעולות הממשלה בנושא. באופן טבעי, עיקר הביקורת מופנה כלפי המשרד להגנת הסביבה, אך לא רק כלפיו. כשלים נמצאו בניטור, בפיקוח, באכיפה, בדיווח, ואף בהגדרת יעדיה של תכנית חירום לאומית שיזם המשרד עצמו ושאושרה על ידי הממשלה. בהתחשב בייעודו של המשרד, בהגדרתו, עולות מהדוח תמיהות כבדות משקל אודות מי מגן על הסביבה, ועל הציבור.

כפי שמציין המבקר, אזור מפרץ חיפה נותר אחד ממוקדי הזיהום הסביבתי הבולטים בישראל, הכולל, בין היתר, זיהום אוויר משמעותי. עוד מלפני קום המדינה מתבצעת באזור זה פעילות תעשייתית אינטנסיבית, וכן מצויים בו תשתיות לאומיות כמו תחנת כוח, נמל מטענים, מכלי דלק נמל נוסעים, שדה תעופה, רכבת ועומסי תחבורה אשר מייצרים פליטות ניכרות של מזהמים מסוגים שונים לאוויר. כתוצאה מפליטות אלו וממבנהו הטופוגרפי המיוחד, סובל אזור מפרץ חיפה משך שנים רבות מבעיות של זיהום אוויר, ונתוני משרד הבריאות מהשנים האחרונות מלמדים כי בנפת חיפה יש תחלואה גבוהה בהשוואה לממוצע הארצי.

לקריאה נוספת:
דואר ישראל והיחידה לקנאביס רפואי: "הכוכבים" של דוח תלונות הציבור
סרטן, מחלות לב, אסטמה לילדים: מחדל הזיהום במפרץ חיפה
"עצימת עיניים": רשויות מקומיות לא פועלות למניעת הטרדות מיניות

המבקר מזכיר שלפי נתוני משרד הבריאות ובהתאם לעמדתו, בהשוואה לממוצע הארצי יש בנפת חיפה תחלואה עודפת במבוגרים בסרטן, במחלות לב ובמחלות נשימה. כמו כן ישנה החמרה של אסטמה בילדים. עמדה זו של המשרד נשענת על נתונים עקביים שאסף ובחן לאורך השנים. המבקר קובע כי "ממצאים אלה חמורים ומדאיגים ביותר". מבקר המדינה מציין כי הוא ער למורכבות הכרוכה בחקר מחלות הסרטן ועם זאת מעיר למשרד הבריאות כי יש חשיבות ודחיפות בבירור מעמיק של שאלה מהותית זו, שנותרה למעשה ללא מענה ברור, ובהבאת ממצאי הבירור בהקדם לידיעת הציבור. הוא גם מעיר למשרד הבריאות כרגולטור האמון על הבטחת בריאות הציבור, לבחון אילו פעולות ניתן לנקוט לנוכח נתוני התחלואה העודפת באזור מפרץ חיפה, הן בהיבט הבריאותי והן בהיבט הסביבתי.

יצוין כי ממצאים ראשונים של צוות מחקר מדעי בסוגיה המרכזית של הקשר בין הזיהום לתחלואה, הודלפו בינואר 2016, חוללו סערה ציבורית שהובילה לדיון מיוחד בנושא זה בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. אז, החליטו השר להגנת הסביבה דאז אבי גבאי ושר הבריאות יעקב ליצמן, "על מנת לחזק את ביטחון הציבור במחקר", לקבל אחריות מלאה לליוויו מקרוב, לרבות מימונו, וכן שהמחקר יהיה באחריות משרדיהם. במקום הפורום המקצועי מונתה במרץ 2016 ועדה מדעית מלווה תוך שבכתב המינוי צוין שהמחקר צפוי להימשך ארבע שנים נוספות. בעקבות המלצות הוועדה שמינו הודיע המשרד להגנת הסביבה באוגוסט 2016 לגוף המחקר על הפסקת המימון לחלק מן המחקר, והתניית המשך המימון לחלקו הנותר בביצוע תיקונים בו. מאוחר יותר הופסק המחקר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמשרד להגנת הסביבה כי עליהם לפעול ללא דיחוי לביצוע המחקר ולקבוע לוח זמנים ברור להשלמתו.

בכלל, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי במבחן התוצאה - בחלוף שנים ארוכות מאז הועלה הצורך בטיוב מסד הנתונים והרחבתו, ושלוש שנים מקבלת החלטת הממשלה בפועל כמעט דבר לא השתנה: תשתית הנתונים העומדת לרשות מקבלי ההחלטות בנושא זה עודנה חסרה באופן מהותי.

הביקורת נערכה בחודשים מרץ 2016 עד אוגוסט 2017 להיבטים בפעילותו של המשרד להגנת הסביבה בנוגע לגיבוש התוכנית הלאומית למפרץ חיפה, לדיווח על מימושה וליישום כמה מסעיפיה וחלק מסעיפי התוכנית הארצית. חלק מההיבטים עודכנו עד למרץ 2019. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה, משרד הכלכלה והתעשייה, במשרד הבריאות ובמזכירות הממשלה. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המשרד להגנת הסביבה ואיגוד ערים מפרץ חיפה להגנת הסביבה.

את התכנית הלאומית הציג לממשלה באוגוסט 2015 השר להגנת הסביבה דאז מטעם מפלגת "כולנו", אבי גבאי. המשרד העריך את התקציב הנדרש ב-690 מיליון שקלים. הממשלה אישרה אותה כחודש לאחר מכן והקצתה לה כ-115 מיליון שקלים, מהם 109.5 מיליון שקלים מתקציב המשרד להגנת הסביבה ו-5 מיליון שקלים מתקציב משרד התחבורה. היא באה על רקע עמדת משרד הבריאות שכמה חדשים קודם לכן הכתה גלים בתקשורת ועל פיה במפרץ חיפה קיימת עודף תחלואה הקשורה לזיהום אוויר. המלצת הוועדה שמינה משרד הבריאות הייתה "בעד הכרזה של חיפה כאזור מוכה זיהום אוויר", בסמוך למועד כנס שקיים אז בחיפה ארגון הבריאות העולמי.

גבאי כיהן כשר רק כשנה, ולאחר כחודש בו זמנית מילאו את התפקיד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ושר האוצר, משה כחלון, בחודש אוגוסט 2016 נכנס לתפקיד זאב אלקין, המכהן בו עד היום. המבקר מעיר כי במרץ 2019, יותר מחמש שנים וחצי מאז אושרה התוכנית הארצית, לא הציע השר להגנת הסביבה לממשלה לעדכן אותה.

המספרים מדברים בעד עצמם. מדו"ח מבקר המדינה עולה כי היעד המרכזי והחשוב של התוכנית הלאומית למפרץ חיפה - הפחתה משמעותית בפליטת ארבעה מזהמים מהתעשייה - לא הושג בנוגע לשניים מהם עד שנת 2018, היעד המקורי שנקבע בתוכנית הלאומית מפרץ חיפה להשגתו, ואין לדעת מתי יושג. מהדוח עולה עוד כי באשר לאחד המזהמים שיעד ההפחתה לגביו כבר הושג, תרכובות אורגניות נדיפות, יש לציין כי אחת הסיבות להפחתה המשמעותית בפליטתו הייתה החלטתו של אחד מהמפעלים המזהמים המרכזיים במפרץ להפסיק את פעילותו - דבר שהביא להפחתה של 500 טונות בפליטת מזהם זה בשנת 2017, ולא פעולות שבוצעו במסגרת יישום התכנית הלאומית. המבקר מציין כי על המשרד להגנת הסביבה היה לציין זאת בדיווחיו לממשלה ולציבור. חיפה, לצד חדרה, אשדוד, אשקלון, תל אביב יפו והמועצה האזורית תמר נותרת בין הרשויות בעלות ערכי הפליטה הגבוהים ביותר בישראל ביחס לשמונת המזהמים שבמצאי הפליטות ומובילה בכמות הפליטות של פחמן חד-חמצני ותרכובות אורגניות נדיפות.

המבקר מציין גם מגבלות חמורות בניטור הזיהום. לדוגמה, שריפת ענק שפרצה במיכל דלק בבתי הזיקוק בסוף חודש דצמבר 2016 יצרה עמוד עשן שנראה למרחוק ואף המטיר על שכונות הקריות פתיתים שחורים. למרות זאת, לא דיווחו תחנות הניטור בקריות, הסמוכות לבתי הזיקוק, על עליות במזהמים, אלא אף על ירידה ברמות החלקיקים הנשימים באוויר. בשריפה הגדולה שאירעה באזור חיפה בשנת 2010, בלטו לעין ענני העשן השחור והורגשו היטב על ידי תושבי האזור במשך שעות רבות ואף ימים. עם זאת, לא נמדדו חריגות במזהמים שתחנות הניטור בחיפה בודקות. בכלל, נמצא כי המשרד להגנת הסביבה מפרסם התרעות לציבור על זיהום אוויר חריג לעיתים נדירות ביותר, וגם בהן הוא ממליץ על דרכי התנהגות רק לאוכלוסיות רגישות. זאת באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הקריטריונים בחוק.

התכנית הלאומית מפרץ חיפה לוקה בחסר בבסיסה: המבקר מציין כי אין בה כלל התייחסות לערכי יעד של מזהמים באוויר על אף חשיבותם המהותית להשגת האינטרס הציבורי וכי בהיעדר התייחסות מפורשת כזאת, לא ברור מהם המזהמים שלערכי היעד שלהם מתכנן המשרד להגיע באמצעות התכנית, אם בכלל. בסעיפים לא מעטים של התכנית לא נקבעו תאריכי יעד שיאפשרו לעקוב אחר התקדמות ביצועה. קשה לעמוד על מה בוצע בפועל גם מבחינה תקציבית. המבקר מוצא כי הדוחות התקופתיים של המשרד על יישום התוכנית כללו דיווח רק על הקצאת מקצת מהסכומים ליעדיה, והם אף לא כללו דיווח על הוצאתם בפועל.

גם דיווחי המשרד לוקים בחסר שאינו מתיישב עם הרציונל שבבסיס החלטת הממשלה ליצור שקיפות לציבור של פעולותיה בעניין תכנית חשובה זו. עוד ביולי 2016 הפנתה ח"כ דאז יעל כהן פארן (המחנה הציוני) את תשומת לב מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה דאז שבדיווח על מספר בדיקות הפתע שביצע "אין הוא מדייק, בלשון המעטה". המשרד להגנת הסביבה הסביר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי בכל בדיקת פתע נבדקים כמה מזהמים, שבדיקתו של כל מזהם כזו נספרת בדוח הרבעוני כ"דיגום", וזו הסיבה העיקרית לפערים המשמעותיים האמורים. כן הוסבר כי לעתים נעשות ב"דיגום" אחד שתיים או שלוש דגימות, כדי למנוע טעות סטטיסטית. אבל מבקר המדינה לא קיבל את ההסבר והעיר למשרד להגנת הסביבה כי דיווח לציבור על ביצוע של יותר מ-300 בדיקות פתע בתקופה המדווחת ובמקרה אחד אף יותר מ-500, אף שבפועל בוצעו בכל תקופה בין 21 ל-37 בדיקות בלבד - היה מטעה ולא תאם את המציאות, והדבר כלל אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות השקיפות והמהימנות שהמשרד נדרש לעמוד בהם.

מהדוח עולה כי הפעילות של כלי השיט בנמל חיפה כמעט שאינה כפופה למגבלות פליטה כלשהם, ואין מדידה של הפליטות שמקורן בכלי השיט, במתקנים ובכלי התחבורה בנמל. כמו כן, בהיעדר מגבלות והנחיות רגולטוריות בנושא, פעילות המייצרת פליטות חריגות שמקורן בכלי שיט אינה בת אכיפה, ולא ניתן לדרוש את צמצומה. בניגוד לעמדתה של חברת נמל חיפה, העמדות המקצועיות של המשרד להגנת הסביבה, הארגון הימי הבינלאומי והממשלה הן שפעילות נמלים וכלי שיט הם מקורות משמעותיים לזיהום אוויר. הביקורת העלתה כי למרות זאת, כיום אין תחנת ניטור רציף ונקודות דיגום המודדות את המזהמים הנפלטים מכלי השיט, מהמתקנים ומכלי התחבורה הרבים הפוקדים את אזור ואשר ממוקמות בשטח נמל חיפה. עוד מציין המבקר כי בדוחות השנתיים של המשרד להגנת הסביבה, מתייחס המשרד לזיהום מהנמל באופן שולי בפסקה אחת בלבד, שאינה מציגה נתונים עדכניים, המופיעה בעמודים האחרונים של הדוחות, וחוזרת על עצמה מדי שנה. הוא מעיר למשרד שכך הוא עלול לתת לגיטימציה לטענה של חברת נמל חיפה, כי הנמל אינו גורם מזהם משמעותי.

יצוין כי המבקר מוצא כי רשות הכיבוי וההצלה עדיין אינה ערוכה לאירוע חומרים מסוכנים שעלול לגרום להיווצרות תגובת שרשרת במפעלים באזור מפרץ חיפה ולשריפות שיפרצו בהם. הוא קובע כי על הרשות להביא את הנושא ללא דיחוי לידיעת הגורמים הרלוונטיים, לרבות ממשלת ישראל והמשרד להגנת הסביבה.

כך למשל, המשרד נקט אמצעי אכיפה מנהליים או פליליים רק בעניינם של 241 (כ-53%) מ-448 המפגעים המהותיים (מפגעים שאינם קלים) אשר דווחו ותועדו בתקופה שבין 2013 ליוני 2018 ברשויות המקומיות השייכות למפרץ חיפה. בנוגע להליכים מנהליים: המשרד שלח 66 מכתבי התרעה (14%), קיים 26 שימועים (5.8%) והפיק שבעה צווים (1.5%). בנוגע להליכים פליליים, בשנים 2018-2014 חל גידול של עשרות אחוזים במספר המפגעים הסביבתיים באזורים שבאחריות מחוז חיפה של המשרד, ובכלל זה היה זינוק של מאות אחוזים במספר מפגעי זיהום האוויר שאותרו. אף על פי כן, מספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בנושא פחת ברוב השנים האלה (למעט בשנת 2016), ובשנת 2018 נפתח תיק חקירה אחד בתחום זיהום האוויר, אף שלפי מסמכי המשרד להגנת הסביבה אותרו באותה שנה 26 מפגעים בתחום זה. לנוכח כל האמור לעיל מצטיירת תמונת מצב המעידה על מיעוט אכיפה פלילית בעניינם של מפגעי זיהום אוויר באזור מפרץ חיפה.

מהדוח עולה שאמנם 34 מערכות ניטור במפעלי מפרץ חיפה עומדות בנוהל ניטור ארובות, אך 36, כ-51.4% מהמערכות, עדיין אינן עומדות בנוהל זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה על שלא נקט פעולות נגד 12, כ-85.7% מ-14 המפעלים שלא עמדו במשך כמה שנים בדרישות הנוהל ושחלקם עדיין אינם עומדים בדרישות, ובכך לא ביצע כראוי את תפקידו. בכך פעל המשרד באופן הפוגע בהרתעה של המשרד כלפי מפעלים מזהמים והמשפיע על הזיהום הסביבתי שנגרם מהמפעלים שבפיקוחו.

יד נעלמה מותירה את המצב על כנו: הביקורת העלתה כי המשרד להגנת הסביבה כמעט אינו משתמש בסמכויותיו להפסקת פעילותם של מפעלים מזהמים במפרץ חיפה. בתקופה הרלוונטית אושרה במחוז חיפה הוצאתם של 11 צווים מנהליים, אך רק אחד מהם היה צו סגירה מנהלי. המבקר מוצא כי היו בעלי תפקידים בכירים במשרד להגנת הסביבה שסברו שיש מקום לשימוש נרחב יותר בסמכויות אלו, אך דעתם לא התקבלה: באוגוסט 2017 פנה מנהל מחוז חיפה להנהלת המשרד בעניינו של אחד המפעלים במפרץ וטען כי "יש לבחון מחדש את המשך קיומו". חודש אחר כך פנה סמנכ"ל בכיר לפיקוח ואכיפה במשרד לסמנכ"לית לתעשיות במשרד וציין כי "מפרץ חיפה הינו המקום המתאים ביותר למשרד להתחיל בכך ולהכביד את ידו מול הסרבנות של המפעלים באזור", וכי זה הזמן המתאים לשנות גישה ולהגביר את האכיפה המנהלית והפלילית באזור. מפנייתו עולה שהוא סבר לא פעם שעל המשרד להפעיל את סמכותו בחוק ולסגור חלק מהמפעלים במפרץ חיפה או לפחות לסגור מתקנים, וכן שעליו להחמיר את תגובתו על ההפרות הסביבתיות בכלל ועל הפרות סביבתיות מסכנות חיי אדם בפרט. עמדתו לא התקבלה.

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר כי הוא "מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדוח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים במפרץ חיפה ובכלל הארץ".

עוד נמסר כי "איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד להגנת הסביבה השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון שקל ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה. בשנות התכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית".

"בשנות תכנית חיפה הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון שקל", הוסיפו במשרד. "בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי - ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר", נמסר.

"דוח הביקורת המיוחד של מבקר המדינה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה הינו מבהיל לקריאה וקשה לעיכול, ובפרט לאלה שאיבדו את יקיריהם", מסרה בתגובה לפרסום הדוח ראש עיריית חיפה, עינת קליש-רותם. "על פי הדוח, אין ספק שאין יותר מקום למפעלים מזהמים בקרבנו. לאור תכנית רמ"י לניקוי מפרץ חיפה שעלתה במועצת העיר חיפה והתקבלה פה אחד כחזון למפרץ, אין עוד ספק מה הוא העתיד הנכון והיחידי למטרופולין חיפה והצפון. הדו"ח מציג אוזלת יד קשה. היות ומדובר בהתנהלות שנמשכת שנים, אין נראה שמדובר בטעות מצטברת או בתום לב. מדובר במחדל שגבה את חייהם של אלפי תושבים".

"מעבר לסוגיות המוזכרות בדו"ח שנמשכו שנים רבות ודורשות לימוד מעמיק, אחד הפרקים עוסק בבעיה בוערת שמתרחשת כאן ועכשיו - קידום תכניות למפרץ ללא ראייה כוללת", היא הוסיפה, "בימים אלה מנהלת עיריית חיפה הליכים מול מוסדות התכנון סביב תכנית נמל המפרץ, וזאת בגלל פגיעה באינטרסים מטרופוליניים ולאומיים אחרים, ובגלל היעדר ראייה אינטגרטיבית. אנו ממתינים לראות האם מוסדות התכנון ישנו את גישתם לאור המסקנות החמורות שפורסמו כאן, או שימשיכו לחטוא לאתיקה המקצועית לה הם מחויבים. אנו ממתינים לראות האם דבריו של מבקר המדינה יבדקו על ידי מוסדות התכנון בכובד ראש ויביאו לשינוי בגישה, או יביאו להתעלמות מופגנת".

מאיגוד ערים להגנת הסביבה מפרץ חיפה בירכו על הדוח ומסרו בתגובה כי "הדוח מראה באופן ברור כיצד מדינת ישראל החליטה לעשות יד אחת עם התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה משום שהעדיפה את הרווח הכלכלי על חשבון הבריאות של התושבים. ממצאי מבקר המדינה גם מראים כיצד מערך הניטור במפרץ אינו שלם ואינו משקף בפועל את תמונת המצב האמיתית של החומרים המזהמים שנושמים התושבים באופן יומיומי. הממצאים החמורים בדוח מחייבים בדק בית של האיגוד, אבל גם מחייבים התייחסות דחופה של המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ומנהל התכנון. אנו קוראים לכול הגורמים המעורבים לשתף פעולה ביישום המלצות הדוח ולא לטמון את הראש בחול עד יעבור הזעם".

ארגוני סביבה בירכו על פרסום הדוח וקראו ליועץ המשפטי לממשלה "לפתוח בחקירה פלילית נגד המשרד להגנת הסביבה על התנהלותו בעניין מפרץ חיפה". במסיבת עיתונאים משותפת לנציגי תושבים וכלל הארגונים הסביבתיים במטרופולין חיפה, קראו הדוברים לממשלה להודיע עד לסוף שנת 2019 על אימוץ תכנית רמ"י ומסקנות דוח מקינזי, הממליץ על סגירת בז"ן עד לשנת 2025. באירוע השתתפו נציגים מטעם שומרי הבית, מועצה אזורית זבולון, התנועה הירוקה, שומרים על הבית ו-XR. הדוברים קראו לציבור להגיע הערב ב-18:00 להפגנת תושבים ופעילים שתתקיים מול בז"ן.