המבקר: "צה"ל הופתע מהמנהרות - ופעל באלתור ובלי תכנית לחימה"

*נתניהו ויעלון הסתירו משרי הקבינט מידע על איום המנהרות לפני "צוק איתן" ובמהלכו
*נתניהו עודכן על איום המנהרות ברצף מאז 2013 - אך הנושא נחשב שולי בסדר העדיפות הלאומי
*ביקורת על יתר שרי הקבינט: "לא דרשו הבהרות או מידע נוסף בנושא"
*לא גובשה תורת לחימה נגד המנהרות - על אף שהאיום מוכר למערכת הביטחון 25 שנה
*הלוחמים בשטח פעלו באלתור, בלי מודיעין מוקדם או אמצעים הולמים נגד המנהרות

ישראל נתפסה לא ערוכה לרשת המנהרות שהפעיל חמאס במהלך מבצע "צוק איתן", אף שאיום המנהרות מוכר למערכת הביטחון כבר מסוף שנות ה-80 - כך עולה מפרק העוסק בהיערכות מערכת הביטחון לאיום המנהרות במהלך המבצע, שמתפרסם היום (שלישי), ונכלל בדוח מבקר המדינה על "צוק איתן". המבקר קובע כי לצה"ל ולממשלות ישראל היו הזדמנויות רבות להיערך לאיום התת-קרקעי, אולם בשל שורה של כשלים וליקויים לא גובש מודיעין מספק ולא פותחה תורת לחימה או אמצעים טכנולוגיים שיאפשרו לצה"ל להתמודד עם האיום. ולכן, במבצע שהתקיים בקיץ 2014 - שבמהלכו עשה חמאס את השימוש הנרחב ביותר במנהרות - הופתעה ישראל ונאלצה לאלתר כדי להילחם בסכנה הנשקפת מהן.

פרק זה מצביע על ליקויים בשיתוף הפעולה בין שב"כ לאמ"ן, בתכנון בניין הכוח בהקשר של איום המנהרות ובהיעדרו של פתרון טכנולוגי לאיום התת-קרקעי. בניגוד לפרקים על הקבינט ועל מוכנות העורף, שהם חלק מדוח המבקר הכולל על מבצע "צוק איתן", על פרטים רבים בפרק זה, העוסק בהיערכות מערכת הביטחון לאיום המנהרות הוטל חיסיון. אך אלה שכן נחשפו מלמדים כיצד נפל איום המנהרות "בין הכיסאות" של ארגוני המודיעין השונים, של המטה הכללי ושל הממשלה, וכיצד פספסה ישראל את ההזדמנות להגיע למבצע "צוק איתן", כשצה"ל ערוך ללחימה בתוואי הסבוך של המנהרות ברצועת עזה.

דוח המבקר - כתבות אחרונות:
"נתניהו, יעלון וגנץ לא הציגו לקבינט את חומרת איום המנהרות"
נתניהו: "צה"ל ידון במנהרות"; בנט: "אלו שיעורי הבית מאתמול"
מבקר המדינה מגיב לנתניהו: "להתמקד בהפקת לקחים – לא בהשמצות"

בכל הקשור לראש הממשלה בנימין נתניהו קובע המבקר כי כבר בינואר 2013 הוא נחשף לבעיית המנהרות, לאחר שהתגלתה מנהרה התקפית ברצועת עזה – השלישית מאז 2008 – שנכנסה לשטח ישראל. בעקבות התקרית נערכה פגישה בין נתניהו ליורם כהן, ראש השב"כ דאז, שהציג בפניו את איום המנהרות ומאז עודכן נתניהו אחת לתקופה על מצב המנהרות. מנהרה רביעית אותרה באוקטובר 2013. בסוף אותה השנה הוגדרו המנהרות על ידי צה"ל והשב"כ "איום אסטרטגי", הן ברצועת עזה והן בלבנון.

פחות משנה לאחר מכן, בקיץ 2014 נחטפו ונרצחו שלושת הנערים ולאחר חודש החל מבצע "צוק איתן". המבצע חשף שוב את הקשיים הרבים שבלחימה באזורי שטח בנוי, ביכולת להשיג הכרעה מול ארגון טרור שאינו צבא סדיר, ובהתמודדות עם איום המנהרות. "השימוש הנרחב והיעיל שעשה האויב במנהרות הלחימה במערכי ההגנה שלו הפתיעו את צה"ל, וחידדו את ההבנה שמדובר במרכיב שיאפיין את המערכות הבאות ביתר שאת", קבע המבקר.

המנהרות מוכרות לרשויות בישראל מאז האינתיפאדה הראשונה, שבמהלכה הן שימשו בעיקר למערך ההברחות בציר פילדלפי בין מצרים לרצועת עזה. באינתיפאדה השנייה הן החלו לפעול להברחת אמצעי טרור, ובשנת 2006 הן שימשו לפיגוע הקטלני בכרם שלום, שגבה את חייהם של קצין וחייל והסתיים בחטיפתו של גלעד שליט.

שיטת המנהרות הייתה ידועה לישראל גם בצפון. במלחמת לבנון השנייה נחשפה ישראל למערך ביצורים מוסווים, שכונה "שמורות הטבע", שבנה חיזבאללה ושהקשה על צה"ל את הלחימה בשטח. "שמורות" אלו שוכללו בשנים שלאחר מלחמת לבנון עד שהפכו לרשת סבוכה שקשה להשמידה.

אם ישראל הייתה זקוקה לנורה אדומה נוספת, הרי שזו נדלקה בשנת 2008, במהלך מבצע "עופרת יצוקה" ברצועת עזה, שבמהלכו התגלתה תשתית מנהרות רחבה שפותחה בעקבות הצלחת חטיפת שליט. בזכות מערך המנהרות הצליח חמאס להימנע מפגיעה קשה בעקבות התקיפות האוויריות, גם ב"עופרת יצוקה" וגם במבצע שהתקיים אחריו, "עמוד ענן" ב-2012.

משרד המבקר בעצמו פרסם דוח בשנת 2007, שעסק בטיפול בנושא בשנים 2004-2001 ובו התריע על "כישלון מתמשך בטיפול בבעיית המנהרות". המבקר המשיך לעקוב אחר הנושא והחל בביקורת הנוכחית עוד לפני מבצע "צוק איתן", אך העבודה על הדוח נעצרה לאחר חטיפת שלושת הנערים ועד לסיום המבצע.

אחת מנקודות הזמן המשמעותיות בעניין המנהרות שמזכיר המבקר היא תכנית ההתנתקות שבוצעה בקיץ 2005. עד להתנתקות, היה השב"כ גוף המודיעין המרכזי שאחראי לספק מידע איכותי על אודות הנעשה ברצועה, אולם אחת ההשלכות של הנסיגה מרצועת עזה הייתה ירידה משמעותית ביכולתו של הארגון לגייס סוכנים ולהשיג מודיעין. אמ"ן, אגף המודיעין של צה"ל, לא מילא את החלל שיצר השב"כ בגלל שורה של ליקויים פנימיים בצה"ל והיעדר תיאום בין גופי המודיעין. לשם המחשה, עזה הוגדרה באמ"ן "מדינת יעד", כלומר יעד מודיעיני עבור אמ"ן, כמו לבנון, רק בשנת 2015, כעשור לאחר ההתנתקות ולאחר סיומו של מבצע "צוק איתן".

המבקר מנה בדוח כמה דוגמאות להיעדרה של תשומת לב מספקת מצד שירותי הביון של ישראל לאיום המנהרות. כך למשל, איום המנהרות הופיע בצי"ח (ציון ידיעות חיוניות) הלאומי, רק באופן שולי. צי"ח הוא כינוי לסולם סדר העדיפויות של האיומים העומד בפני ארגוני המודיעין של ישראל, שממנו נגזרות מידת היערכות וכמות המשאבים שאותם משקיעים הארגונים בהתמודדות עמם.

לפי ממצאי המבקר, בשנים 2014-2009 האיום הוצג כבדרך אגב בצי"ח בעוד ש"איום המנהרות כנושא בפני עצמו – נותר בחוץ". זאת, למרות שכבר בשנת 2013 הוא תואר בידי הצמרת הביטחונית של ישראל "איום אסטרטגי". רק בשנת 2015 נכנס איום המנהרות לצי"ח בתור נושא שיש לטפל בו ב"עדיפות עליונה". המבקר מדמה את הצי"ח ל"מצפן המודיעיני" של ישראל, ואם איום המנהרות לא נכלל בו כרכיב משמעותי, אפשר להבין כי המצפן לא הראה על "הצפון" בזמן אמת.

הביקורת בהקשר זה מוטלת לא רק על כתפיהם של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל, אלא גם על ראש השב"כ דאז, כהן, וראש אמ"ן דאז, אלוף אביב כוכבי, שלא פעלו לקידום איום המנהרות על פני נושאים אחרים. ביקורת זו מסתמכת בין היתר על ההכרה כי לגופי המודיעין של ישראל יש אוטונומיה מסוימת שאינה מוגבלת על ידי השרים הממונים עליהם, וביכולתם להציף בעיות שנראות להם אקוטיות, בדומה לתפקידו של ראש אגף המודיעין והחקירות במשטרה, המדווח ישירות ליועץ המשפטי לממשלה.

מתיחות, ויכוחים ויריבויות בין אמ"ן לשב"כ עומדים גם הם מאחורי היעדרה של היערכות מתאימה למערך המנהרות. הנתק בין שני גופי המודיעין העיקריים, שהיו אמורים לספק את המידע על אודות המתרחש ברצועה, הוא עדות נוספת לניתוק מהשטח של שני נבחרי הציבור העיקריים בהקשר זה: ראש הממשלה נתניהו (האחראי על השב"כ) ושר הביטחון יעלון (צה"ל ובו אמ"ן). "לליקויים", קובע המבקר, "הייתה השלכה במיצוי המודיעין בתחום המנהרות".

ממצאי דוח המבקר מעלים כי למרות שאיום המנהרות לא קיבל את המקום הראוי לו בסדר העדיפויות של ארגוני המודיעין, הרי שבצה"ל ובשב"כ בכל זאת נערכה עבודת מחקר הקשורה אליו, אך כיוון שרצועת עזה לא הוגדרה יעד מרכזי, העבודה לא הניבה "פירות" רבים. המבקר קבע כי ההיבטים המרכזיים של איום המנהרות לא נחשפו עד למבצע "צוק איתן" ולא גובש מודיעין המאפשר להתמודד איתן.

פער מודיעיני משמעותי עולה גם מתמונת המודיעין הנוגעת למערך המנהרות ההגנתיות, אלו שאינן נכנסות לשטח ישראל. פער זה עלה במהלך הלחימה הקרקעית בשטח, עת נדרשו הלוחמים להתמודד עם רשת מנהרות מורכבת מבלי שהחזיקו בידיהם את המודיעין המספק כדי להתמודד עמן. גם בתחקיר המטכ"ל נכתבה התייחסות לפער זה. "תמונת המודיעין לקתה בחסר בכל הקשור למנהור ההגנתי ונושא זה היה בתחתית הצי"ח. לכוחות הלוחמים מידע זה היה חסר מאוד ויותר מכך - הוחמצה הזדמנות לתקוף מתחמים אלה, לפגוע בהיערכות ההגנתית ואולי גם במנהור ההתקפי. גם פריסת המנהרות וההיערכות הדרמטית של האויב למבצעי חטיפה באמצעות המנהרות הייתה בחזקת נעלם".

אי הכרה בגודל האיום שמציבות המנהרות הוביל גם את ראש אמ"ן דאז, האלוף כוכבי, להפקיד על מלאכת איסוף המודיעין על איום המנהרות בידי פיקוד דרום ואוגדת עזה, כשאמ"ן בעצמו, עוסק בעיקר בפרשנות של תוצרי המידע שסיפקו, ולא במלאכת איסוף מידע עצמאית. במענה צה"ל לדוח הביקורת נכתב כי איום המנהרות הוא איום "טקטי" שאינו מצריך את מעורבותה של חטיבת המודיעין. אלא שלטענת המבקר הסבר זה עומד בסתירה להגדרתן "איום אסטרטגי" בשנת 2013.

"עד למבצע צוק איתן", קובע המבקר, "לא חקרה חטיבת המודיעין את איום המנהרות ההתקפיות או ההגנתיות בעצמה". עוד נמצא כי בשנתיים שקדמו למבצע צוק איתן לא ערכו פיקוד דרום וחטיבת המחקר באמ"ן מחקר מודיעיני משמעותי על המנהרות ההגנתיות ברצועה, על אף היותן מרכיב מרכזי במערך הלחימה של חמאס.

היעדרה של פעילות מודיעינית משמעותית לפני צוק איתן הובילה לכך שגם במהלך המבצע לא סופק מידע איכותי ללוחמים בנוגע למנהרות, בעיקר ההגנתיות. "היעדרו של מודיעין רלוונטי והערכות שגויות לגבי מצב מוכנותן של חלק מהמנהרות גם מנע את היכולת לסכל התקפות שנעשו מהן בשטח ישראל או בשטח הרצועה נגד כוחות צה"ל במהלך מבצע צוק איתן", קובע המבקר.

האחריות על חוסר המוכנות מול איום המנהרות, כך קובע המבקר, מוטל גם על אגף המבצעים של צה"ל, הגוף שהיה אמור לנסח תורת לחימה להתמודדות עם איום המנהרות. הכוחות שלחמו במבצע "צוק איתן" לא פעלו לפי תורת לחימה מוסדרת, והוראות לחימה בנושא פורסמו רק בדצמבר 2014, לאחר המבצע. מי שניסח ב-2008 "מפת דרכים" להתמודדות עם איום המנהרות הוא אגף התכנון במטכ"ל, אלא שבדומה לביקורת על הקבינט, מאז אותה שנה ועד למבצע "צוק איתן", לא קיים אגף התכנון ישיבה אחת כדי לבחון את מימושה, וגם לא עדכן אותה.

גם פיקוד דרום, שנמצא בחזית המערכה, לא נתן מענה התקפי לאיום המנהרות. למעשה, קובע המבקר, בידי צה"ל לא עמדה תכנית מבצעית רלוונטית המספקת מענה לאיום הנשקף מהן, וחלק מהכוחות הלוחמים בדרום השלימו את התכניות המבצעיות בסמוך לתחילת המבצע או במהלכו. בפועל, איום המנהרות נתפס "איום ביטחוני שוטף בפיקוד דרום", הגדרה שמנעה מהם להעלות את הדרישה המבצעית לספק להם פתרונות להתמודדות איתו.

האחריות בהיבט זה מוטלת לא רק על פיקוד דרום אלא גם על מפקדת זרועות היבשה. "היעדר הכשרת הכוחות ואימונם הביא לכך שהם נאלצו להתמודד בלחימה בשטח רווי מנהרות ללא הכנה יסודית, ומבלי שפותחו או שסופקו להם אמצעי הלחימה הנדרשים. זאת, אף על פי שאיום המנהרות הוגדר כבר לפני שנים איום בעל משמעויות אסטרטגיות. חוסר ההכנה בהכשרה ובאימונים להתמודד עם האיום בלט במיוחד אצל הכוחות הייעודיים - יחידת ההנדסה למשימות מיוחדות (יהל"ם) של חיל ההנדסה וכוחות ההנדסה הנוספים - שלהם נועד תפקיד מרכזי בהתמודדות עם איום המנהרות", קבע המבקר. הדוח חושף למעשה כי פיקוד דרום לא הצליח לגלות אפילו מנהרת התקפית אחת ושהמנהרות ההתקפיות היחידות שנחשפו התגלו באקראי או כתוצאה מפעילות חבלנית שנעשתה בהן. גם לאחר המבצע, נותרו כמחצית מהמנהרות ההתקפיות בשימוש.

היבטים נוספים שמופיעים בדוח משום שלא היו ערוכים לאיום המנהרות הם חיל האוויר וההגנה על יישובי עוטף עזה. המבקר קובע כי מחסור בידע, תכניות מבצעיות ויכולות רלוונטיות הקשו על משימתו של חיל האוויר בטיפול במנהרות, כמו גם היעדר שיתוף פעולה בינו לבין כוחות היבשה וההנדסה. בכל הקשור ליישובים הסמוכים לרצועה, בשנתיים שלפני "צוק איתן", ירד תקציב התחזוקה של מרכיבי הביטחון ביישובים עד לאפס.

השלכות הקיצוץ היו בין היתר ביטול אבטחות החיילים, הוצאת מוצבי צה"ל מהיישובים, הפסקת מימון אימון כיתות כוננות בימי מילואים, שינוי בהגדרות השכר של חלק מרכזי הביטחון השוטף-צבאי (רבש"צים), ואימונים לא מספקים לרכזים ולכיתות הכוננות.

המנהל לחקר פיתוח אמל"ח ותשתית טכנולוגית, מפא"ת, גוף משותף למשרד הביטחון וצה"ל, היה אמור לספק מענה טכנולוגי לאיום המנהרות כבר בשנות ה-90, אולם המבקר מצא כי בפעילותו חלו "עיכובים לא סבירים". כבר בשנת 2007 התריע המבקר כי על צה"ל לבחון את תהליכי הפיתוח של אמצעים להתמודדות עם המנהרות, אך חלק ממסקנותיו לא יושמו.

עד לשנת 2010 התמקדו במפא"ת בפיתוח טכנולוגיה לאיתור המנהרות. אלא ששני פרויקטים משמעותיים וחסויים המכונים בדוח "מערכת א' ומערכת ב'" נכשלו בסיפוק מענה להתמודדות עם האיום. מפקד זרוע היבשה הגדיר את המאמצים שהושקעו בנושא בשנים 2010-2000 "חיפוש אחר פתרון קסם ללא חקר שיטתי ויסודי". ראש מפא"ת עצמו אמר בשנת 2011 כי המנהל שבראשותו ניצב מול איום המנהרות עם "חוסר יכולת מוכחת כשהבשלות הטכנולוגית גבולית".

בשנת 2010 החל צה"ל בקידום "פרויקט א'", מיזם בהובלת מפקדת זרועות היבשה שהוגדר "פרויקט חירום". הפרטים על אודות פרויקט נותרו חסויים, אך לא הממצאים לגביו. לפי לוח הזמנים של צה"ל, היה הפרויקט אמור להתפרס בשטח ולהיכנס למבצעיות עד ליוני 2014 - עד ערב מבצע "צוק איתן". בפועל, רק חלק קטן מפרויקט נפרס עם תחילת המבצע. גם הגדרת החירום של הפרויקט לא סייעה לקידומו בסולם סדר העדיפויות של צה"ל. לכן, בשל הוואקום שנוצר בנושא טיפול המנהרות, היו אלו יחידות עצמאיות שהחליטו לפעול בנושא על דעתן עצמן. חטיבת גבעתי למשל פיתחה אמצעי לחימה לזיהוי מנהרות על בסיס מוצר קיים.

משרד הביטחון מסר בתגובה לדוח מבקר המדינה בנושא המנהרות: "מפא"ת במשרד הביטחון הובילה, פיתחה והכניסה לשימוש, לאורך השנים, יכולות טכנולוגיות, אשר סיפקו ומספקות כיום מענה משמעותי בכל מעגלי ההתמודדות עם אתגרי תת הקרקע, מענה שכמוהו לא פותח על ידי אף מדינה בעולם".

על פי התגובה, "אמצעי הלחימה והמענים הטכנולוגיים, המשמשים כיום את כוחות צה''ל בהתמודדות עם אתגרי תת-הקרקע הינם תוצרי מאמץ המחקר והפיתוח (מו"פ) שבוצעו במפא''ת. מפא''ת תעדפה את הנושא באופן משמעותי, ביחס לנושאי מחקר ופיתוח אחרים, בהיבטי כוח אדם ותקציב".

עוד נמסר כי "היקף המשאבים והישגי המו''פ הוצגו במהלך הביקורת למבקר המדינה, שראה לנכון להביע את הערכתו ולציין כי ''משרד מבקר המדינה מודע למאמץ הרב ולעבודה הקשה שמשקיעים גורמי המו''פ השונים והגורמים המבצעיים, בהתמודדות עם איום המנהרות בתחום הטכנולוגי'".

מדובר צה"ל נמסר כי "צה"ל קיבל את דוח המבקר, לומד את עיקריו ויפיק את הלקחים הנדרשים. ערב מערכת 'צוק איתן' היה בידי צה"ל מידע משמעותי על מרבית המנהרות והתווך התת-קרקעי".

על פי התגובה, "השנתיים וחצי שחלפו מאז מערכת 'צוק איתן' היו מהשקטות ביותר מאז 1967 בגבול רצועת עזה. לאורך תקופה זו צה"ל קיים עבודה סדורה והשקיע למעלה משני מיליארד שקלים בסוגיית התת-קרקע ומציאת פתרון טכנולוגי". דובר צה"ל הוסיף כי הארגון "שיקף את חומרת איום המנהרות לממונים עליו, העניק לו פרשנויות, הבהיר את המשמעויות המבצעיות ובדיוני הקבינט הגדיר את האיום כאחד מחמשת האיומים המרכזיים".

"בין היתר, דאג צה"ל לעדכן גם את חברי ועדת חוץ וביטחון בתמונת המצב, ואלה אף ביקרו במנהרה שנחשפה וקיבלו את הסקירה הרלוונטית על התופעה כפי שהייתה ידועה לצה"ל באותם ימים", עוד נמסר. "אגף המודיעין השקיע, עוד בטרם המערכה, מאמץ איסופי נרחב ושיטתי, ומשאבים רבים לטובת טיפול בסוגיית המנהרות, ולראייה, במבחן התוצאה, המודיעין שסיפק אמ"ן אודות המנהרות ההתקפיות, הוא זה שאפשר לכוחות הלוחמים לאתר את מרבית המנהרות ולחשוף את התוואי שלהן".

עוד נמסר בתגובה כי "צה"ל השקיע מאמצים גדולים באימונים ובטכנולוגיה" ובחן פתרונות שונים. "הדוח בחר להתמקד באיום אחד בלבד מתוך איומים רבים אשר היו קיימים ועדיין מצויים על סדר היום גם בימים אלו, לצד איום המנהרות אשר לא ירד ממפת האיומים של מדינת ישראל", נמסר.