פיקוד העורף הגל השקט

הגדרת ישובים להתרעה
      הגדרת צליל התרעה

      נושאים חמים

      "נתניהו, יעלון וגנץ לא הציגו לקבינט את חומרת איום המנהרות"

      המבקר מותח ביקורת חריפה על ראש הממשלה ושר הביטחון לשעבר, שסיפקו לשרים "אמירות כלליות" ולא שיקפו לקבינט את מהות האיום - עד תחילת "צוק איתן". המבקר מצביע על הליקויים בהעברת המידע - שחלקו כלל לא נדון בקבינט - אולם גם השרים מצדם "לא הביעו התעניינות בנושא"

      "נתניהו, יעלון וגנץ לא הציגו לקבינט את חומרת איום המנהרות"
      צילום: שי מכלוף, בני בן סימון עריכה ניר חן

      דוח המבקר - עיקרי הממצאים:

      *נתניהו ויעלון הסתירו משרי הקבינט מידע על איום המנהרות לפני "צוק איתן" ובמהלכו
      *נתניהו עודכן על איום המנהרות ברצף מאז 2013 - אך הנושא נחשב שולי בסדר העדיפות הלאומי
      *ביקורת על יתר שרי הקבינט: "לא דרשו הבהרות או מידע נוסף בנושא"
      *לא גובשה תורת לחימה נגד המנהרות - על אף שהאיום מוכר למערכת הביטחון 25 שנה
      *הלוחמים בשטח פעלו באלתור, בלי מודיעין מוקדם או אמצעים הולמים נגד המנהרות

      ראש הממשלה בנימין נתניהו, שר הביטחון לשעבר משה יעלון והרמטכ"ל לשעבר בני גנץ לא מסרו לקבינט המדיני-ביטחוני "מידע משמעותי והכרחי" בנוגע לרצועת עזה לקראת מבצע "צוק איתן" ובמהלכו, אף שנתניהו ויעלון עסקו בו בדיונים פנימיים – כך עולה מפרק העוסק בהתנהלות הקבינט במהלך המבצע, שמתפרסם היום (שלישי), ונכלל בדוח מבקר המדינה על "צוק איתן".

      הדוח חושף שורה של ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות בצמרת המדינה. מהדוח עולה כי כפי שטענו חלק משרי הקבינט, איום המנהרות ההתקפיות מעזה אכן לא הוצג במפורט בפני הקבינט, כמו גם מידע על כוונה לבצע באמצעותן פיגועים גדולים נגד ישראל, למרות שגופי המודיעין – שב"כ ואמ"ן – הגדירו אותו איום משמעותי ואסטרטגי.

      דוח המבקר - כתבות אחרונות:
      נתניהו: "צה"ל ידון במנהרות"; בנט: "אלו שיעורי הבית מאתמול"
      המבקר: "צה"ל הופתע מהמנהרות - ופעל באלתור ובלי תכנית לחימה"
      מבקר המדינה מגיב לנתניהו: "להתמקד בהפקת לקחים – לא בהשמצות"

      ציטוטים דו"ח מבקר המדינה בנימין נתניהו מבצע צוק איתן (עיבוד תמונה)

      "האמירות הכלליות שעלו בדיוני הקבינט לא שיקפו את חומרת איום המנהרות ההתקפיות כפי שהייתה ידועה לראש הממשלה ולמערכת הביטחון", קובע המבקר ומדגיש כי רק בתחילת מבצע "צוק איתן", ביולי 2014, "ניתן היה להבין את מהותו של האיום".

      הדוח חושף עוד כי לצה"ל לא היו תכניות מבצעיות להתמודדות עם אזורים רוויי מנהרות במהלך המלחמה, למרות שכל הקברניטים המדיניים והביטחוניים היו מודעים למלוא חומרת האיום, וקובע כי ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל היו צריכים לוודא שבצה"ל קיימות תכניות שכאלה. כך למשל, בביקורת עלה כי ערב מבצע "צוק איתן" לא היה מודיעין מספיק כדי לאפשר לחיל האוויר להכין תכנית מבצעית לטיפול במנהרות. למרות זאת, יעלון וגנץ הורו על תקיפות אוויריות של מנהרות.

      הרמטכ"ל בני גנץ, ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון משה בוגי יעלון במסיבת עיתונאים בקריה, מבצע צוק איתן, יולי 2014 (רויטרס)
      רק אחרי שהמבצע החל ניתן היה להבין את מהות האיום. גנץ, נתניהו ויעלון (צילום: רויטרס)

      בפרק מקיף בן 122 עמודים המוקדש לעבודת הקבינט סוקר מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, את תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לרצועת עזה בשנה שקדמה למבצע "צוק איתן" ובמהלכו והמידע שהועמד לראשות שרי הקבינט בנושא האזור. בין היתר, צוות המבקר בחן את כל הפרוטוקולים של דיוני הקבינט בנושא, של דיונים פנימיים במערכת הביטחון, וכן את דוחות התחקיר הפנימיים של צה"ל בנוגע למבצע ברצועת עזה.

      בשנה האחרונה, וביתר שאת בחודשים האחרונים, בדיקת המבקר עוררה מתיחויות פוליטיות חריפות, כשמצד אחד של המתרס ישנם ראש הממשלה ושר הביטחון בזמן המבצע יעלון ומצדו האחר יו"ר הבית היהודי נפתלי בנט, שר הכלכלה וחבר קבינט בזמן המבצע, שטען כי לא הובא בפני הקבינט מידע על איום המנהרות ההתקפיות.

      ציטוטים דו"ח מבקר המדינה משה יעלון מבצע צוק איתן (עיבוד תמונה)

      הדוח מאמץ למעשה את גרסתו של יו"ר הבית היהודי לגבי "פער משמעותי בבסיס הנתונים של שרי הקבינט", וקובע כי היה "ליקוי" בהעברת המידע לגבי איום המנהרות. "נציגי צה"ל, שב"כ, ראש הממשלה ושר הביטחון אמרו אמירות כלליות ומעטות לגבי איום המנהרות ולא תיארו את האיום על מלוא התפתחותו והיקפו", חורץ המבקר.

      שר החינוך נפתלי בנט, ישיבת ממשלה. 31 ביולי 2016 (פול צלמים , אוהד צויגנברג)
      "על השרים לדרוש הבהרות והרחבות". בנט (צילום: אוהד צויגנברג)

      בניגוד לגרסת ראש הממשלה, שהציג תמלולים של שמונה ישיבות קבינט שבהן נידון איום המנהרות, המבקר פוסק כי אלה היו משפטים בודדים שעלו בחלק מהדיונים ולא תיאור שלם, מרוכז וממצה של איום המנהרות. רק כשבנט העלה את הנושא, בישיבת קבינט בסוף יוני 2014 (חודש לפני תחילת המבצע), אומר המבקר, עלתה חומרת האיום עלתה למודעות שרי הקבינט. "מידע חלקי או היעדר מידע מקטין עד מאוד את יכולתו של מקבל ההחלטות לנתח ולבחון חלופות", סבר המבקר.

      ככלל, הדוח קובע כי בדיוני הקבינט שעסקו בגזרת עזה "לא נמסרו לקבינט נתונים מסוימים או לא נידונו כלל סוגיות מסוימות הקשורות לגזרה". בתקופה שעד מבצע "צוק איתן" לא קיבלו שרי הקבינט חומרי רקע של אמ"ן לפני דיוני הקבינט בנימוק שמדובר בחומרים מסווגים. את החומרים הם קיבלו לידיהם בתחילת ישיבת הממשלה ונדרשו להחזירם בסיומה, או שקיבלו אותם ממש בתחילת הדיון בקבינט שאמור לעסוק באותם חומרים.

      ציטוטים דו"ח מבקר המדינה בני גנץ מבצע צוק איתן (עיבוד תמונה)

      המבקר פוסק כי האחריות להסתרת המידע – גם אם אינה מכוונת – מונחת לפתחם של נתניהו, יעלון וראש המועצה לביטחון לאומי (המל"ל) לשעבר יוסי כהן. נתניהו, כך לפי המבקר, עמד בראש הקבינט והיה בקיא באיום המנהרות, ולכן היה צריך להנחות את המל"ל ומערכת הביטחון להציג אותו באופן מפורט ומודגש; יעלון, לפי אותה שיטה, היה צריך לוודא שצה"ל מציג את המידע ההכרחי לקבינט; המל"ל, הכפוף למשרד ראש הממשלה, בראשותו של כהן לא העביר לשרים את חומרי הרקע "המסווגים", ולכן הם הגיעו לא מוכנים לדיונים. הוא היה צריך ליזום או להציע לראש הממשלה להעלות את הנושא לדיון, וכך גם הרמטכ"ל וראש אמ"ן.

      עם זאת, המבקר לא פוטר גם שרי הקבינט מאחריות. הדוח מותח ביקורת על כך שגם כאשר הם נחשפו לנושא, הם לא דרשו לפתח דיון או ביקשו שצה"ל יציג להם את היערכותו לטיפול במנהרות. "שרי הקבינט לא הביעו התעניינות, לא ביקשו הרחבה בנוגע אליו ולא ביקשו שצה"ל יציג להם את היערכותו לטיפול באיום", כותב המבקר. "על שרי קבינט הדנים בסוגיות מהותיות של ביטחון לאומי, לדרוש הבהרות והרחבות לגבי דברים שאינם מספיק ברורים להם, בפרט כאשר מתוארים בפניהם איומים חדשים, דוגמת איום המנהרות". כמו כן, מהדוח עולה כי גם כאשר הוזמנו שרים להשלמות מקצועיות והעמקת ידע במל"ל ובצה"ל, רובם המכריע לא הגיע וההשתלמויות בוטלו.

      לא הדגישו בפני הקבינט את משמעות האיום: הביקורת על יעלון וגנץ

      חלק ניכר מהביקורת בדוח מופנה כלפי יעלון, שבתפקידו כשר הביטחון היה לשר הממונה מטעם הממשלה על הצבא. גם בלי הנחיה של ראש הממשלה או יוזמה של המל"ל, קובע המבקר, היה על יעלון להציע דיונים בנושא רצועת עזה כבר מהקמת הממשלה, לנוכח המידע שהיה בידי מערכת הביטחון על הגזרה. כמו כן, לדידו של המבקר, על יעלון הייתה מוטלת האחריות לבדיקת התכנים שצה"ל צריך להציג לקבינט, ולוודא שאלו מכילים את כל המידע הדרוש.

      פתח המנהרה שנחשפה בכרם שלום. יולי 2014 (דובר צה"ל)
      חדירת מחבלים ממנהרה לפיגוע שסוכלה. יולי 2014 (צילום: דובר צה"ל)

      בדוח קיבל גם גנץ הערה על כך שהוא תיאר את איום המנהרות ללא הדגשה או פרטים נוספים. אף שהרמטכ"ל לשעבר ציין, כי מאות מחבלים יגיעו לתקוף מהמנהרות, הוא טען כי "אין להן משמעות של יכולות גדולות מדי". המבקר כתב: "לא ניתן לצפות שמתיאור זה תובן עוצמת האיום, כפי שכבר הייתה ידועה".

      חלק מרכזי אחר מוקדש בדוח המבקר לדיון באיום ספציפי ששרר במערכת הביטחון לגבי הכוונה לבצע פיגוע אסטרטגי גדול באחד היישובים בעוטף עזה. כמה חודשים לפני מבצע "צוק איתן", זיהה אמ"ן מאמץ לביצוע "פעילות עוינת משמעותית" מעזה לעבר ישראל, ויעלון קבע בתחילת יוני 2014 שהפעילות "עומדת לקראת ביצוע". עם זאת, המידע על כך לא הוצג לשרי הקבינט באותו שלב. "ראוי היה כי הרמטכ"ל וראש אמ"ן יציגו לקבינט, כשהופיעו בפניו, מידע משמעותי שהיה ברשותם ושהיה עלול להביא לשינוי המצב בעזה", כותב המבקר. הוא גם מותח ביקורת על נתניהו ויעלון שהיו מודעים גם הם לאותו מידע ושהיה עליהם לוודא שהוא מוצג לקבינט.

      ציטוטים דו"ח מבקר המדינהאביב כוכבי מבצע צוק איתן (עיבוד תמונה)

      נקודה נוספת העולה בדוח היא שתכנית הפעולה של התקיפות האוויריות, שעליה המליצו יעלון וגנץ לפני היציאה למבצע, "לא הייתה כוללת ומבוססת היטב על ידע, ניסיון, תכנון וראייה אסטרטגית כוללת וארוכת טווח". כמו כן, המבקר קובע כי היה צורך להציג לשרי הקבינט מידע על פערי מודיעין שהיו באותה התקופה, אשר נחשבו באותה תקופה למשמעותיים.

      פסילת חלופות מדיניות: היעדר ראייה אסטרטגית בעזה

      בדוח מציין המבקר גם את היעדר הראייה האסטרטגית ארוכת הטווח לגבי עתידה של רצועת עזה. המבקר מעיר לראש הממשלה, שר הביטחון דאז, וראש המל"ל על כך שבמשך שנה, ממועד כינונה של הממשלה ה-33 ועד מרץ 2014, לא קיים הקבינט דיון מיוחד באסטרטגיה בעזה, וכשכבר התקיים דיון, הוא בחן חלופות צבאיות בלבד ולא דן בחלופה המדינית או במצב ההומניטרי הקשה ברצועת עזה.

      בתים שהופצצו בתקיפת צה"ל בעיר עזה עם פתיחת מבצע צוק איתן – 8 ביולי 2014 (AP)
      המשבר ההומניטרי ברצועה לא נידון כלל בקבינט ולא הוצגה חלופה מדינית. עזה, קיץ 2014 (צילום: אי-פי)

      "פסילתן על הסף של חלופות בתחום המדיני שלא הוצגו לקבינט מנעה מחבריו לשקול חלופות אלו ולדון בסיכוייהן וסיכוניהן", כותב המבקר. עם זאת, משרד ראש הממשלה מסר בתגובה לכך ביולי 2016 כי "לא הייתה כל חלופה מדינית ריאלית ביחס לרצועת עזה ולכן חלופה זו לא נידונה בקבינט".

      מעבר לכך, המבקר קובל על כך שצה"ל הציג לקבינט תכניות מבצעיות לגבי עזה לפני שנקבעו יעדים אסטרטגיים, כך שלמעשה צה"ל קבע לעצמו את היעדים ותכנן לאורם את הפעילות הצבאית. "זה אינו עולה בקנה אחד עם תהליך תקין של קבלת החלטות", כותב המבקר. הרמטכ"ל לשעבר גנץ עצמו העלה את הנושא בדיון קבינט בפברואר 2014, אלא שראש הממשלה אמר אז כי "המטרה כאן היא לדון בתכניות המבצעיות אל מול רצועת עזה. אנחנו עוסקים כרגע בצד המבצעי ולא בצד האסטרטגי".

      ציטוטים דו"ח מבקר המדינה יוסי כהן מבצע צוק איתן (עיבוד תמונה)

      גנץ ציין בתגובה: "אני ממליץ, ראש הממשלה, שכן יתקיים דיון על 'רצועת עזה לאן', ומהי החשיבה האסטרטגית סביב הסיפור הזה. אם תהיה לכם הכוונה כלשהי בתחום הזה, אולי אז נוכל לבוא ולפתח גם אופרציות שיתאימו לתכליות אסטרטגיות שיתפתחו כתוצאה מסוג כזה של דיון. אני ממליץ שיהיה דיון אסטרטגי".

      עמימות בהגדרות התהליכים והסמכויות של הקבינט והמל"ל

      ליקוי נוסף בתהליך קבלת ההחלטות מוטל על כתפיו של המל"ל, שלפי המבקר, לא הציג חלופות להצעות של צה"ל, לא העביר לשרים חומרי רקע כי טען שמדובר בחומרים מסווגים, ולכן השרים לא הגיעו מוכנים לדיונים. בדוח סוקר המבקר את צמרת קבלת ההחלטות האסטרטגית-מדינית והוא מותח ביקורת על העמימות בהגדרות התהליכים והסמכויות של הקבינט והמל"ל.

      המבקר מעיר על כך שסמכויות הקבינט אינן מוסדרות ומעוגנות בכתובים. "אפילו שרי הקבינט לא יודעים אם הקבינט הוא פורום מחליט או מייעץ בלבד, אילו נושאים מחייבים קבלת החלטה בקבינט ובאילו נסיבות קיימת חובה לכנס את הקבינט". המבקר ממליץ לעגן את סמכויות הקבינט ותפקידיו, סוגי המידע שנדרש למסור, נושאים שמחייבים קבלת החלטות ומקרים שבהם חובה לכנסו או לעדכנו "כדי להבטיח שהחלטות יתקבלו בהתאם לעקרונותיה דמוקרטים של מדינת ישראל".

      יוסי כהן, ראש הוועדה לביטחון לאומי בוועדת הכלכלה, נובמבר 2015 (נועם מושקוביץ)
      לא מספק ראייה כוללת. יוסי כהן, ראש המל"ל לשעבר (צילום: נועם מושקוביץ)

      בנוסף לכך, המבקר ממליץ למל"ל ומערכת הביטחון לגבש מתווה עקרוני של תכנית הכשרה והעמקת ידע לשרי ממשלה ולשרי קבינט בנושאים שונים מתחום הביטחון הלאומי, שאותם יסקרו בפני השרים באופן שוטף ולוודא שכל שרי הקבינט משלימים את תכנית ההכשרה.

      אמנם המבקר מציין כי ישנם שיפורים בעבודת המל"ל בשנים האחרונות, אבל הוא עדיין אינו מספק ראייה כוללת, רב-מערכתית ותכלול תחום הביטחון הלאומי. מפרוטוקולי דיוני הקבינט שנבחנו בביקורת עולה כי רק בחלק מדיוני הקבינט שהתקיימו לפני מבצע "צוק איתן" הציג המל"ל חלופות לתכניות ולהצעות שהציע צה"ל, או העלה פערים ובעיות שהיו בתכניות אלו, ולכל היותר הציג רקע לדברים שהציג צה"ל.

      המל"ל לא הציע לקיים דיונים בנושאים שבהם היה ראוי למקד את תשומת לבם של שרי הקבינט, דוגמת המצב ההומניטרי בעזה, השלכותיו האפשריות ודרכי הפעולה שניתן לנקוט בקשר לכך, למרות שהמידע היה מצוי בידיו. בהיעדר דיון בנושא תמונת המצב האזרחית ברצועת עזה בקבינט, לא נחשף בפני שרי הקבינט מידע על המשבר ההומניטרי בעזה, שגלומות בו השלכות ביטחוניות פוטנציאליות, אומר המבקר. "משכך נמנעו משרי הקבינט האפשרות להיערך להשלכותיו האפשריות של משבר זה והאפשרות לתכנן את הצעדים האפשריים של ישראל כלפי רצועת עזה".

      תגובות לדוח המבקר:

      מטעמו של ראש הממשלה בנימין נתניהו נמסר בתגובה לדוח מבקר המדינה: "ראש הממשלה בנימין נתניהו מגבה את מפקדי ולוחמי צה"ל, על הצלחה גדולה במבצע 'צוק איתן'. צה"ל הנחית על החמאס את המכה הקשה בתולדותיו: ישראל חיסלה כ-1,000 מחבלים והשמידה אלפי רקטות. ישראל סיכלה פגיעה בעריה הודות להנחיית רה"מ נתניהו להצטייד באלפי מיירטים לסוללות 'כיפת ברזל'.

      "ישראל מנעה את תכנית החמאס לחדור ליישוב דרך המנהרות ולחטוף אזרחים. השקט חסר התקדים ששורר בעוטף עזה מאז 'צוק איתן' הוא מבחן התוצאה. זהו שקט חסר תקדים באזור מאז מלחמת ששת הימים. היישובים בעוטף עזה נמצאים בפריחה ואלפי ישראלים עוברים לגור בהם.

      "איום המנהרות הוצג בפירוט בפני שרי הקבינט ב-13 ישיבות נפרדות. הוא נידון בכל חומרתו, תוך בחינת כלל התרחישים האסטרטגיים והמבצעיים. הלקחים המשמעותיים והאמיתיים ממבצע 'צוק איתן' כבר מיושמים בפועל - ביסודיות, באחריות ובשקט. לקחים אלו אינם מופיעים בדוח המבקר".