המבקר: בתי הספר גובים תשלומים חורגים מהורים

דו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (שלישי) מעלה מספר סוגיות בעייתיות במערכת החינוך בישראל, בהן העובדה כי בתי הספר גובים תשלומים החורגים מהמותר לפי הוראות משרד החינוך, וכן כי נרשמה חריגה של כמיליארד שקלים מתקציב שנת הלימודים תש"ע. עוד נמצא בדו"ח כי מעורבות המגזר העסקי בבתי הספר הולכת וגדלה, וכי רבים מהילדים הזכאים ללימודי העשרה במסגרת התוכנית המיועדת לתושבי הפריפריה – כלל לא זוכים לה.

במדינת ישראל, מוסדות החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי ממומנים מימון מלא בידי המדינה והרשויות המקומיות. עם זאת, בחינוך הלא רשמי ממומנים המוסדות באופן חלקי, כאשר בחוק לימוד חובה שנחקק בשנת 1949 מפורטים סוגי התשלומים שמותר לגבות מההורים. בהמשך לכך, בחוזר מנכ"ל של משרד החינוך משנת 2002, נקבע כי תשלומים והחזר הוצאות מהווים "תשלומי רשות", בעוד שתשלום עבור ביטוח תאונות אישיות מוגדר כ"תשלום חובה" – וכן כי מותר לבתי הספר לגבות תשלום נוסף עבור קיום תוכניות לשעות נוספות על דרך "רכישת שירותים מרצון".

כך, לפי דו"ח המבקר, בשנת תשע"א נאמד היקף תשלומי ההורים בבתי הספר בכשניים עד שלושה מיליארדי שקלים, המהווים כ- 10-15% מתקציב המשרד לחינוך היסודי והעל-יסודי. בשנת הלימודים תש"ע גבו בתי הספר מההורים סכומים החורגים מהמותר בכמיליארד שקלים. על רקע זה, עמדו תשלומי ההורים כסלע מחלוקת משמעותי בין ההורים לבתי הספר ומערכת החינוך בכללותה, ולאחר עתירה של ארגוני הורים לבג"ץ נקבע ב- 2007 כי על המשרד למצוא פתרונות לנושא. על אף זאת, נטען בדו"ח, לא נעשו פיקוח ובקרה רציניים בנושא והתגלו ליקויים של ממש בגביית התשלומים מההורים.

דו"ח מבקר המדינה – הסיקור המלא
רופאים בכירים ממשיכים לעסוק בעבודות פרטיות
עיכובים בבדיקת ליקויי בטיחות ברכבת ישראל
דו"ח המבקר: המדינה מפקירה את חסרי הישע

תשלומי ההורים עבור רכישת שירותים מרצון אמורים לחסוך בהוצאות, באמצעות רכישה מרוכזת של שירותים בתחילת השנה, אותם מציע בית הספר. הביקורת מצאה ליקויים בנוגע לחריגות של הנהלות בתי הספר מהסכומים שהמשרד התיר לגבות בגין שירותים אלה, וכמו כן כל מפקח אזורי הפעיל את שיקול דעתו האם לאשר את החריגה, ללא מדיניות אחידה של משרד החינוך. במערכת החינוך הלא רשמית נמצא כי אין כל בקרה על תשלומי ההורים והדבר יוצר "חיזוק והעדפה" בין שתי המערכות.

בחינוך הממלכתי דתי נמצא כי נגבה תשלום נוסף, העומד על עד כ-5,000 שקלים לתלמיד, ובמסגרתו ניתנות חמש שעות לימוד יומיות נוספות לתלמיד במסגרת לימודי הקודש. כך, נקבע בדו"ח, נוצרת אפליה בכך שממגזר אוכלוסייה אחד ניתן לגבות כספים בשיעור גדול בהרבה ממגזר אחר ולהעניק לתלמידים שעות לימוד רבות יותר.

תשלומים נוספים נגבים מההורים גם עבור מקצועות לימוד הניתנים ברמה מוגברת בחטיבות העליונות. בהיעדר כללים לגביית תשלומים בתחום זה, כל מחוז נוהג לפי הבנתו. "המשרד מאפשר מצב בו הורי התלמידים מממנים יישום של חלק מתוכני הלימוד המוגבר של מקצועות בחטיבה העליונה. מימון חיצוני זה מבטא נסיגה של המדינה ממימון פעולות חינוכיות הנכללות בליבת תכנתי הלימודים כמעין הפרטה סמויה במערכת החינוך", נכתב בדו"ח.

הדו"ח מבקר את משרד החינוך שאינו מפעיל בקרה או פיקוח על התשלומים, על אף שהנושא הובא לידיעתו, ואף מעלה בממצאים "חולשה של ממש" באשר לאכיפת התקנות באשר לתקרת גביית התשלומים מההורים ואי נקיטת פעולות ענישה כנגד העוברים על החוקים. "הנהלת המשרד והנהלת מנהל משרד החינוך לא דנו בממצאים הללו ולא קיבלו החלטות בעניין", מוסיף וקובע הדו"ח ומסכם: "שוויון בחינוך מאפשר אחידות במרחב ההזדמנויות עבור התלמידים. במרוצת השנים מסתמנת תופעה הולכת וגוברת של גביית תשלומים נוספים תוך חריגה מהתשלומים המותרים וללא פיקוח נאות. חוקים בנושא אינם נאכפים ואין מעקב או בקרה וכמו כן ענישה כלפי בתי הספר החורגים. יש להסדיר הסדר מערכתי שלם וקוהרנטי ולגבש כללים בנוגע למימון יישומן של תכניות הלימודים לצד הענשת מי שחורג מהם, תוך שימוש במסד נתונים מסודר".

ממשרד החינוך נמסר בתגובה: "משרד החינוך בעיצומו של מהלך משמעותי להורדת נטל התשלומים המושת על כלל ההורים במערכת החינוך ולחיסכון של עד אלפי שקלים למשפחה מדי שנה. כבר בשנת הלימודים הבאה הורים לכ- 265,000 ילדים בגילאי 4-3 יהיו זכאים לחינוך חינם ויחסכו כ- 8000 שקלים בשנה. בנוסף החל משנת הלימודים הבאה תופעל התכנית להשאלת ספרי לימוד בכל בתי הספר שירצו בכך ותחסוך מאות שקלים לכל ילד מדי שנה ואלפי שקלים להורים שיש להם יותר מילד אחד במערכת החינוך. בנוסף לכל אלה משרד החינוך מגבש מנגנון סבסוד דיפרנציאלי לסיוע בתשלומי הורים להורים מהשכבות החלשות. בעניין גביית יתר של תשלומי הורים - לראשונה מקים משרד החינוך מנהל רישוי, בקרה ואכיפה שיפעל במשרד החינוך וייתן מענה בכל הנוגע לבקרה ולאכיפת הסדרי התשלומים כפי שיקבעו. לצורך גיבוש מדיניות והנחיות לגביית שכר לימוד בחינוך המוכר שאינו רשמי ובחינוך הממלכתי- דתי מונו שתי ועדות הפועלות בימים אלה".

במערכת החינוך בישראל פועלים, מלבד משרד החינוך, גורמים חיצוניים מגוונים, בהם ארגונים ללא כוונת רווח, כגון עמותות, גופים עסקיים - הפועלים בתשלום או בהתנדבות - מתנדבים פרטיים וגופים ציבוריים, כגון רשויות מקומיות. גורמים חיצוניים אלה מפעילים בבתי הספר תכניות חיצוניות ודו"ח מבקר המדינה מוצא כי במהלך השנים התרחבה מאוד פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך, עד כדי אלפי תוכניות חיצוניות בשנה.

משנת 2003 בוצעו מחקרים, דיונים ונאספו נתונים על התוכניות, אשר מקורן בידי גורמים חיצוניים. עם זאת, למרות הפניות בנושא, משרד החינוך לא השלים את פעולותיו לוודא כי התוכניות החיצוניות מופעלות באופן מבוקר; לא נקבעו אמות מידה ועקרונות מנחים להגדרת גבולות הפעילות של הגורמים החיצוניים ונוצר מצב בו "הכתיבה המציאות במידה רבה את הנעשה בתחום החינוך, תוך שיקום מגמה של הפרטה סמויה".

בהיעדר גורם מוסמך בנושא, מפקחים אזוריים מפעילים את שיקול דעתם האישי לבחינת הפעלתן של התוכניות הללו ומממצאי הביקורת עולה "חולשה ניכרת של גורמי הפיקוח במחוזות מבחינת הפיקוח על תוכניות חיצוניות". על אף חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך משנת 2007, האוסר על מנהל מוסד חינוכי לאפשר פעולות בשטיח המוסד ובהן הצגת פרסומת בכל דרך, עולה מבדיקת המבקר כי 36.5% מהגורמים החיצוניים, המפעילים כמאות תוכניות ברחבי הארץ - הם גורמים מסחריים שפעילותם לא אושרה בידי משרד החינוך. עוד עולה, למשל, כי במהלך שנת הלימודים תש"ע התקיימו 68 סיורים של תלמידי בתי ספר במרכזי מבקרים של חברות מסחריות גדולות.

לפיכך, מסכם הדו"ח: "כאשר המשרד מאפשר לגורמים חיצוניים לפעול במוסדות חינוך תוך העברה של פעילות ומשאבים ציבוריים לידיהם, עלולים להתרחש תהליכי הפרטה בלתי מבוקרים...ממצאי הדו"ח מחייבים...(את) השלמת גיבושה של מדיניות המשרד; קביעת הנחיה ברורה באשר לגורם המופקד על בחינת ואישור התוכניות כמו גם הקפדה על כך שאנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש של המשרד יבדקו כל הצעה להפעיל תכנית חיצונית שיש חשש כי היא משפיעה על מצבם הנפשי רגשי של התלמידים; על הנהלת המשרד לקבוע מדיניות ברורה לגבי הפעילות שעלולה לעודד צריכה בבתי ספר, בייחוד תכניות מטעם חברות בעל אינטרס מסחרי, ולכרוך אישור תכניות כאלה בהקניית חשיבה ביקורתית לתלמידים".

לצד תוכניות הלימוד הרשמיות בבתי הספר ובגנים, מפעיל משרד החינוך תכנית ללימודי העשרה במוסדות הנקראת "תוכנית קרב", שמקורה ביוזמה של קרן קרב, פילנטרופית הפועלת לצמצום הפערים בחינוך בין מרכז לפריפריה ועידוד מצוינות בלימודים. כמו כן, לוקחת קרב חלק בניהול התכנית הרשויות המקומיות והיא פועלת משנת 1990. בשנת הלימודים תשע"א פעלה התכנית ב- 124 רשויות מקומיות, בהן ב-710 בתי ספר וב-1,902 גנים והשתתפו בה כ-267,000 תלמידים.

ניהולה של התוכנית, הלכה למעשה, מופקד בידי עמותת קרב, אשר מעניקה את השירותים למשרד החינוך ללא תמורה כספית. על אף נוהל שנקבע בידי היועץ המשפטי לממשלה בשנת 1988, לפיו משרד ממשלתי המבקש לשתף פעולה עם עמותה צריך למנות "ועדת עמותות" בה חבר מנכ"ל המשרד ויש לאשר שיתוף פעולה כזה בפני הוועדה; בדו"ח המבקר נמצא כי נכון לאוגוסט 2011, מועד סיום הביקורת, לא גיבש משרד החינוך נהלים לשיתוף הפעולה עם העמותה, לא מונתה ועדה שכזאת ולא נכרת, הלכה למעשה, חוזה עם עמותת קרב כנדרש.
מטרת התוכנית, כאמור, היא לפעול לצמצום פערים ולאפשר לתלמידים בפריפריה ליהנות מתכנית לימודים מועשרת.

ההחלטה האם יישוב זכאי להצטרף לתכנית במימון חלקי של משרד החינוך, מותנית במצבו החברתי-הכלכלי. בפועל, רשויות מקומיות שאינן מבוססות לא יוכלו להצטרף לתכנית בשל מגבלה תקציבית של המשרד; כך נוצר מצב בו שליש מהרשויות שהשתתפו בתוכנית היו מבוססות. עוד נמצא כי במסגרת התכנית פעלו תכניות משנה שאינן חלק מתכניות העשרה במימון חלקי של המשרד בלי שברשותו מידע מלא עליהן ובלי שאושרו.

במשרד החינוך אמורה להתקיים ועדת היגוי שתקבע בדבר צירופן של רשויות מקומיות נוספות לתוכנית אך הליך זה לא התקיים שנים במשרד החינוך.

לבסוף, מסכם המבקר: "ממצאי הביקורת מחייבים קביעת סדרי ניהול, בקרה ופיקוח של משרד החינוך בכל הנוגע לתוכנית קרב. על הנהלת המשרד להסדיר את שיתוף הפעולה שלו עם עמותת קרב; להגדיר בבירור ובאופן הניתן למדידה מהם המטרות והיעדים של התכנית ולבחון את הישגיה; לקבוע אמות מידה לצירוף יישובים לתכנית ולפרסמן; להגביר את מעורבותו בניהול התכנית ובהובלתה; ולוודא שיהיו בידיו האמצעים והכלים לביצוע פיקוח ובקרה נאותים. כל זאת כדי להביא לניצול יעיל של המשאבים המוקצים לתכנית ולהשגת מטרותיה".

בתגובה לנושא זה נמסר ממשרד החינוך: במסגרת ההיערכות לשנה"ל תשע"ג משרד החינוך ירענן בפני הפיקוח הכולל והמקצועי במחוזות ומנהלי בתי הספר את ההנחיה הקובעת לפיה כל תכנית חיצונית מחייבת בדיקה מראש ובקרה של המפקח/ת הכולל/ת כמו גם בדיקת כח האדם הנכנס בשערי מוסדות החינוך ללמד את התכנית. כמו כן, ישלח מכתב לכל מנהלי בתי הספר בו יובהר, כי במקרים בהם חברות מסחריות מבקשות להיכנס בשערי המוסד החינוכי, הם מחויבים לנהוג בכפוף למדיניות המשרד בנושא המפורטת גם בחוזר מנכ"ל.
כמו כן, מודל חדש של משרד החינוך להסדרת כניסתם ועבודתם של גופים מהמגזר השלישי מצוי בשלבי אישור סופיים. מינהל מדע וטכנולוגיה שבמשרד יוודא כי בכל התוכניות בהן הוא מעורב, לא תיעשה פעילות הכרוכה בפרסומת מסחרית, כהגדרתה בחוזר "פרסומת מסחרית", בלא היתר של הגורם המוסמך לכך".

עוד נמסר כי "משרד החינוך החל לבצע מספר פעולות לתיקון ההערות בדו"ח: א. המשרד נערך בימים אלה להסדרת הקשר עם קרן קרב. ב. הוועדה הפדגוגית של התוכנית, בראשה מכהן נציג משרד החינוך, תקיים דיון בנושא תוכניות המשנה הפועלות במסגרת תכנית קרב, בהן: הגדרת קריטריונים לאישורה של תוכנית המשנה, בחינה מחודשת של כל תוכנית קיימת, כל תוכנית חדשה תובא לאישור הוועדה הפדגוגית. כמו כן, נערך שינוי בהרכב ועדת ההיגוי ובתוך כך, לקראת ועדת ההיגוי הבאה ימונו באפן רשמי חברי הועדה כפי שהוגדרו במכרז".


להורדת הדו"ח השנתי המלא של מבקר המדינה לשנת 2012