מחדל הרוגלות והוואקום החקיקתי: המשטרה חרגה מסמכות, המדינה חסרת אונים מול הפשיעה

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מפרסם היום (שלישי) דו"ח שבדק את השימוש שעשתה המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורך אכיפה ומאבק בפשיעה. המבקר מצא מספר ליקויים ומציין כי נדרשות פעולות תיקון באופן מידי מצד המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה, פרקליטות המדינה, השר לביטחון לאומי ושר המשפטים. הדו"ח, שמתייחס לתקופה שבין פברואר 2022 לאוגוסט 2023, מצא כי הפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, מקורן בהיעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים ומציין שוב ושוב את המחסור בהנחייה מקצועית.

ממצאי הדוח: ליקויים והפעלת כלים ללא אישור. בין היתר נמצא כי שלושה כלים להאזנת סתר ולקבלת נתוני תקשורת, אושרו לשימוש על ידי חטיבת הסייבר במשטרה בלי שאישורים אלה נשענו על חוות דעת משפטיות של יועמ"ש המשטרה ושל הייעוץ המשפטי של הממשלה. ארבעה כלים להאזנת סתר וקבלת נתוני תקשורת וחמש פעולות להאזנת סתר אושרו לשימוש על ידי יועמ"ש המשטרה ללא יידוע גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד נמצא כי שני כלים להאזנת סתר ושתי פעולות בתחום האזנת סתר שאושרו לשימוש על ידי יועמ"ש המשטרה בלבד, נמצאו על ידי צוות מררי כחורגים מסמכות המשטרה וכלי אחד להאזנת סתר ושתי פעולות בתחום האזנת הסתר, אושרו על ידי הפרקליטות בלי שאישורים אלו נשענו על חוות דעת של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה.

הדו"ח בחן כלים ושיטות עבודה של המשטרה, לרבות השימוש שהיא עושה בנתוני התקשורת וערך ניתוח מקיף של כל התהליך - החל מהוצאת אישור משפטי לשימוש בכלים, הגשת בקשות לבתי המשפט, ביצוע התקנות, קבלת המידע מהכלים ושימוש בו, והפיקוח והבקרה על הליכים אלה. דוח הביקורת מצא כאמור ליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים.

עם זאת, חשוב להדגיש, כי מאז שנת 2022 המשטרה אינה עושה שימוש באחד הכלים הטכנולוגיים החשובים ביותר שהיו לה - הרוגלות. לאחר הפרסום בתחילת 2022 בכלכליסט אודות השימוש שעשתה המשטרה ברוגלות ובדיקות רבות שנעשו לאחר מכן, ובין היתר, הקמת ועדת מררי, הושבת השימוש בכלי הרוגלות עד להסדרת חקיקה בנושא. ועדת בדיקה ממשלתית שהקימה הממשלה באוגוסט 23 עדיין לא סיימה את עבודתה וטרם הגישה מסקנות והמלצות. תחקיר כלכליסט האשים את המשטרה בפריצה ללא צווים לטלפונים של בכירים במדינה, פעילי מחאה ועיתונאים. דוח ועדת מררי הפריך את עיקר הטענות בתחקיר, אך כן הצביע על ליקויים המחייבים שינוי יסודי באופן העבודה של המשטרה.

במשטרה ממתינים לקידום חוק הרוגלות אך בשלב זה החקיקה כאמור תקועה. זאת, בשל מחלוקת בין הדרג המשפטי לדרג המדיני, אשר מתעקש להחריג מחוק הרוגלות את עבירת השוחד. למעשה, הדרג המדיני דורש שלא יופעלו רוגלות על חשודים בעבירות של שחיתות שלטונית - קרי נבחרי ציבור ועובדי ציבור. בינתיים, ארגוני הפשיעה הולכים ומתעצמים והמשטרה ניצבת בפני אתגרים טכנולוגיים שהיא כבולה מלהתמודד איתם ודורשת להחזיר מיידית את הכלים הטכנולוגיים שנלקחו ממנה. בתשובה למבקר טענה המשטרה כי להתארכות זמני הבדיקות ולהיקפן, בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי של הרוגלות, יש השפעות ישירות עם יכולתה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט.

לאחר פרסום מסקנות ועדת מררי פעלו במשטרה ליישומן והרחיבו את מנגנוני הפיקוח והבקרה על מנת לאזן בין הגנת הפרטיות לבין המאבק בפשע והצלת חיי אדם. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"מ דאז ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר. בין השינויים שערכה המשטרה - הוספת תקנים במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה בתחום הסיגינט סייבר, הקמת חולייה יעודית לייעוץ בתחום הסייבר אשר עוסקת באישור ובדיקת כלים טכנולוגיים, מערך הייעוץ המשפטי של האח"מ הורחב, מיסוד הליכי רכש ופיתוח של כלים טכנולוגיים, אישור שימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי, שיפור הליכי הבקרה על הפעלת הכלים, דיווח תקופתי ליועמ"ש ועוד.

המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים לקבלת נתוני תקשורת החל משנת 2009 ולהאזנות סתר החל משנת 2011 לפחות. החוק הנוכחי מחייב את המשטרה לפנות לבית המשפט כדי לקבל צו האזנת סתר. ב-2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה אשר מתבססת על הכוונת המודיעין. לשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר. עם הכנסת כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה, בשנים 2016-2021, חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה לצורכי האזנת סתר ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנות חל גידול חד של מאות אחוזים.

"הדוח מצביע על כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם וסמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה ובין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות", כותב המבקר ומוסיף: "מטעמים אלה הנטל הכבד המונח על כתפי הגופים המבוקרים - המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה - מחייב אותם לפעול באופן משמעותי, תכליתי ומהיר לתיקון הליקויים". עוד הוא מוסיף: "שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה".

עורכות הדין ניצן אילני מהאגודה לזכויות האזרח ונועה דיאמונד מהקליניקה לפרטיות באוניברסיטת תל אביב מסרו בעקבות פרסום דוח המבקר כי "דוח המבקר ממחיש את הסכנה שבשימוש באמצעים טכנולוגיים רבי-עוצמה ללא חקיקה ייעודית, שקיפות ובלמים דמוקרטיים. האגודה והקליניקה קוראות להפסקה מיידית של השימוש ברוגלות ובכלי מעקב דומים כל עוד לא הוסדרו בחקיקה ראשית מפורשת ומידתית, וליצירת מנגנוני פיקוח שיבטיחו כי המאבק בפשיעה לא יתנהל תוך רמיסת זכויות אדם ללא איזונים, פיקוח ובקרה".

ממשטרת ישראל נמסר: "משטרת ישראל הינה גוף אוכף חוק וככזה , כלל האירועים שנבדקו במסגרת הביקורת, בוצעו ע"י המשטרה כחוק , מכח צווים שיפוטיים ועפ"י פרשנות משפטית. דו"ח המבקר עוסק רובו ככולו באירועים ישנים מהשנים 2016-2021 ובסוגיות שכולן כבר נבחנו לעומק במסגרת עבודת וועדת מררי. כלל לקחי דו"ח מררי שפורסם באוגוסט 2023, יושמו ותוקנו לאחר פרסומו, עוד בשנת 2023 ואף המבקר מתייחס לכך. בתוך כך, פותחו מנגנוני פיקוח ובקרה משופרים- פנים ארגונית וגם בין ארגוניים, המיושמים בדקדקנות וכן הובהרו נהלים ותהליכי עבודה.

באשר להתייחסותו של המבקר בנוגע לצורך המהותי בהחזרת הכלים הטכנולוגים שנלקחו מהמשטרה בשנת 2022 וטרם הוחזרו ואשר להתייחסותו להעדר חקיקה מותאמת, נצטרף ונדגיש כי מצב זה פוגע בחברה כולה וחייב להשתנות. העדר כלים טכנולוגים והעדר חקיקה המותאמת להתפתחות יכולות הסייבר של ארגוני הפשיעה, כובלים את ידי המשטרה במאבקה בפשיעה החמורה ופוגעים קשות בסיכול ארועי אלימות חמורים ובחקירתם. נוסיף ונציין כי הביקורת בחרה להציג תמונה חלקית ביותר ולא להתייחס לעשייה החיובית של המשטרה להצלת חיי אדם ולאתגרים יוצאי הדופן עמם מתמודדת המשטרה במאבקה נגד הפשיעה החמורה, כל זאת במשאבים חסרים וחקיקה ארכאית שאינה תואמת למציאות.

משטרת ישראל תמשיך לפעול לקידום חקיקה רלבנטית ולהחזרת הכלים הטכנולוגיים לשימושה ותשתף פעולה בשקיפות מלאה עם ביקורות, מתוך מחויבות לפעול עפ"י חוק ולהציג תהליכים מקצועיים הנהוגים בארגון".

הסניגוריה הציבורית הגיבה גם היא: "דוח מבקר המדינה שפורסם היום חושף תמונה מטרידה ומעוררת דאגה באחד התחומים הרגישים ביותר: שימוש בכלים טכנולוגיים לצורך ביצוע האזנות סתר וקבלת נתוני תקשורת אודות אזרחים. אין חולק כי מדובר באמצעים שהמשטרה נדרשת להפעיל לצורך קידום חקירותיה, אולם על פי העולה מהדוח, אמצעים אלו מופעלים מזה תקופה ממושכת באופן שמעורר חשש לפגיעה קשה ובלתי מידתית בזכויות חוקתיות, הנובעת מכשלים בשלושה מישורים עיקריים:

פיקוח ובקרה לקויים בתהליכי העבודה של המשטרה בכל הנוגע לתיקוף טכנולוגי ומשפטי של אמצעים טכנולוגיים המוכנסים לשימוש, והיעדר הקפדה על התאמת היכולות הטכנולוגיות למסגרת החוקית המחייבת.היעדר בקרה אפקטיבית של הייעוץ המשפטי של המשטרה ומערך הייעוץ המשפטי לממשלה על הכלים והאמצעים שנעשה בהם שימוש, על גילוי חריגות ועל הפעלה בניגוד לחוק.היעדר הסדרה נורמטיבית של השימוש באמצעים טכנולוגיים מסוימים, דבר המביא לכך שהם מופעלים בהתאם לפרשנות מנהלית של המשטרה, ללא גיבוי מתאים של סמכות בחוק. מתוך שלל הממצאים שהדוח החמור מצביע עליהם, ניתן לראות מספר נתונים מדאיגים ביותר המציבים סימן שאלה על התנהלות משטרת ישראל. כך למשל:

המשטרה עשתה שימוש בשלושה אמצעים טכנולוגיים שונים להאזנות סתר וקבלת נתוני תקשורת מבלי שאלו אושרו על ידי הגורמים המשפטיים במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה.ארבעה אמצעים טכנולוגיים להאזנות סתר ולקבלת נתוני תקשורת הוכנסו לשימוש בהסתמך על הייעוץ המשפטי הפנימי של המשטרה בלבד, ללא עדכון של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה.פעולות בתחום האזנת סתר אושרו על ידי הפרקליטות מבלי שניתן אישור של הייעוץ המשפטי לממשלה.הפעילות הטכנולוגית של המשטרה כרוכה בהשגת היקפים יוצאי דופן של מידע על אזרחים: בשלוש השנים אליהן התייחס הדוח, נאספו באמצעות אחד מהאמצעים למעלה מ-7.5 מיליון תוצרים. היקף החומרים שנצברו במערכות המשטרה מגיע לכ-50 טרה-בייט, שעל פי ממצאי המבקר רובם טעונים ביעור על פי דין.בשנים 2019-2021 ביקשה המשטרה להאזין לכ-9,500 יעדים שונים; ב-40% מהם הושג מידע מסוג שהיה אסור לאוספו על פי החוק.התגלו ליקויים משמעותיים בתהליכי התיעוד וקבלת האישורים: בכשליש מהמקרים שבהם נדרש אישור פרקליט לביצוע האזנת סתר בעבירות רגישות, לא נמצא אישור כזה.

הסניגוריה הציבורית מתריעה מזה שנים רבות על הצורך בהקמת מערך פיקוח ראוי על תהליכי הרכש, השימוש וההפעלה של אמצעים טכנולוגיים על ידי רשויות החקירה והאכיפה. קיים צורך חיוני בגורם מקצועי חיצוני למשטרה שיוכל לפקח על תהליכי התיקוף הטכנולוגיים והמשפטיים של אמצעים אלה טרם השימוש בהם, יבקר באופן אפקטיבי את הפעלתם, ויטפל בשקיפות במקרים של חריגה מהמסגרת הנורמטיבית. אנו מקווים שהדוח החמור של מבקר המדינה יילמד לעומקו על ידי כלל הגורמים ויוביל לשינוי רב-מערכתי מקיף".

ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, ראשת התוכנית לדמוקרטיה בעידן המידע במכון הישראלי לדמוקרטיה, בתגובה לפרסום דו"ח מבקר המדינה: "דו"ח מבקר המדינה על השימוש בכלים טכנולוגיים חודרניים לצורכי אכיפה הוא מסמך מטריד, שמשרטט תמונת מצב של כשל משילות עמוק, מתמשך ורב-שכבתי. בלי חקיקה עדכנית, פיקוח פרלמנטרי רציף והסדרי אחריות ברורים, נמשיך לנוע בין דו"חות נוקבים, ועדות בדיקה, פגיעה מתמשכת בזכויות ובאיזונים והבלמים, וגם פגיעה ביכולת המדינה להיאבק בפשיעה".