"יש לי צ'יינג' יותר מעשר שנים", אומר מ', מאחת הערים במרכז הארץ. "וכל הזמן הזה הכול תקין. ב-2017 הכניסו נוהל חדש שצריך לבקש רישיון לצ'יינג', ובאוקטובר האחרון הגשנו בקשה. קיבלתי תשובה שיש כוונה לסרב בגלל מידע מודיעיני שאני מתעסק בהלבנת הון".
"בחיים לא נחקרתי, לא עשו אצלי חיפוש, כלום", ממשיך מ'. "אני לא מבין מה רוצים ממני. פניתי למשטרה, שאם יש משהו עליי שיוציאו לי. בטח שהיה יותר קל אם היו חוקרים אותי, אבל לא נחקרתי. אומרים 'יש מידע מודיעיני, עכשיו תתמודד'".
מ' ביקש לערוך לו שימוע לפני שלילת הרישיון, ושלח את טענותיו בכתב. טרם התקבלה החלטה סופית בעניינו. עד שתתקבל ההחלטה, הותר לו להמשיך להפעיל את העסק, אלא שלדבריו מצב הביניים משפיע על הפעילות העסקית. "כרגע אני יכול לעבוד, אבל הבעיה שיש לנו ספקים גדולים שמבקשים לראות את הרישיון, ובלי זה לא רוצים לעבוד איתנו", הוא אומר, ומוסיף: "באמת לא יודע מה אעשה אם ישללו לי את הרישיון".
לקריאה נוספת
הצ'יינג'ים, ובשמם הרשמי - נותני שירותים פיננסיים או נותני שירותי מטבע, מספקים מגוון של שירותים פיננסיים. החל מהמרת כסף זר, דרך העברות כספים בינלאומיות ואפילו ניכיון שיקים והלוואות. היקף הפעילות בענף הוערך בשנים האחרונות בכ-150 מיליארד שקלים בשנה.
"לענף נותני שירותי המטבע חשיבות וערך חברתי וכלכלי רב", כתבה ב-2017 הרשות לאיסור הלבנת הון. "הוא מהווה תחרות לתאגידים הבנקאיים ומספק שירותים לאוכלוסיות אשר מסיבות שונות אינן מקבלות מענה מספק דיו מהסקטור הבנקאי".
אלא שלצד חשיבותם של הצ'יינג'ים לאוכלוסיות שמתקשות לקבל מענה בבנקים, כמו המגזר הערבי והחרדי, ריבוי עסקאות במזומן ורגולציה רופפת יחסית הפכו אותם למוקדי הלבנת הון ול"צינור חמצן" של ארגוני הפשיעה. לא מדובר כמובן בכל הענף, אבל מספיק בשביל לסמן אותו כמוקד סיכון על ידי הרשויות.
כדי להדק את הפיקוח על ענף הצ'יינג'ים, מאז תחילת שנות ה-2000 הם חויבו להירשם אצל המדינה, וב-2017 אולצו גם לקבל רישיון. נותני שירותים פיננסיים שעובדים כבר שנים ארוכות נדרשו להגיש בקשה לרישיון. כמו מ', רבים מהם הופתעו לגלות שהמדינה מסרבת להעניק להם רישיון, בטענה שמידע מודיעיני חסוי שנמצא בידי המשטרה קושר אותם לעבירות של הלבנת הון.
כביכול כדי לא לחשוף מקורות מודיעיניים של המשטרה, לבעלי הצ'יינג'ים שסורבו הותר לראות רק פרפראזה ובה שני משפטים: "ברשות משטרת ישראל מידע חסוי הקושר את הנדון למעורבות בביצוע עבירות פליליות של הלבנת הון. על כן, המלצת משטרת ישראל (לרישיון) - שלילי". הם יכלו לבקש שימוע בפני רשות שוק ההון, שאחראית על הרישוי, אלא שבלי לדעת מה המידע שעומד נגדם, הם התקשו להשיב לטענות.
קשה לעמוד על היקף התופעה. עורכי דין שפועלים בתחום מעריכים כי מדובר במאות מקרים, וברשות שוק ההון לא מספקים נתונים מדויקים. על פי נתוני הרשות, מתוך 2,170 צ'יינג'ים שהגישו בקשות לרישיון, 566 נדחו והטיפול ב-849 בקשות טרם הסתיים. מה שלא ניתן לדעת הוא כמה מתוכן נדחו או עומדות להידחות על סמך מידע מודיעיני חסוי, ולא מסיבות אחרות.
פרקטיקה שנויה במחלוקת
על פי החוק, הממונה על שוק ההון רשאי לא להעניק רישיון למי שהורשע בעבירות מסוימות, או למי שהואשם בעבירה כזו ומשפטו טרם הסתיים. לצד זאת, החוק אפשר לממונה להתחשב גם בנסיבות שלדעתו "מטילות דופי ביושרו וביושרתו" של מבקש הרישיון. דרך הסעיף הכללי והעמום הזה, הממונה על שוק ההון החל להסתמך גם על מידע מודיעיני מרשויות האכיפה. כך, בעוד החוק ביקש למנוע רישיון רק ממי שהורשע או לפחות הואשם בעבירות מסוימות - בפועל הרישיון נמנע גם ממי שאפילו לא נחקר על אותן עבירות, ולא ניתנה לו שום הזדמנות להפריך את הטענות נגדו.
בתי המשפט אישרו את שיטת הפעולה של הרשות. במקרים בהם מוגשת עתירה נגד ההחלטה שלא להעניק רישיון, השופטים מבקשים לראות בעצמם את החומר המודיעיני. ברוב המקרים הם אישרו את החלטת רשות שוק ההון, אך גם כשפסלו אותה - לא יצאו נגד הפרקטיקה של הסתמכות על מידע מודיעיני.
עו"ד אורי גולדמן, שמתמחה באיסור הלבנת הון ומייצג עשרות נותני שירותים פיננסיים, טוען כי מדובר בפגיעה בחופש העיסוק, שהוא זכות חוקתית. "המחוקק הכשיר לא לתת רישיון למישהו שהורשע, אבל הממונה על שוק ההון אומר 'למה לחכות להרשעה'? הוא לוקח את החוק לידיים ויוצר לעצמו סמכות שהמחוקק לא נתן לו", טוען גולדמן.
האפשרות היחידה שנותרה בפני נותני השירותים הפיננסיים היא לנסות להבין בעצמם מהו אותו מידע מודיעיני. "אני יושב עם הלקוח ו'מפשיט' אותו", אומר גולדמן. "עושה לו את אותה חקירה שהייתי מצפה שהרשות תעשה, ולפעמים מצליח להבין מה המידע. נגיד שהוא תבע מישהו בגלל חוב, ואז האדם השני הפסיד והגיש נגדו תלונה על סחיטה באיומים. אז אני יכול להראות בשימוע שמדובר על סכסוך עסקי. אני אומר שאם הכוונה לאותו אדם, אז השתלשלות העניין הייתה כזו. הם לא יאשרו בפניך שזה אכן המידע, אבל לפעמים זה מצליח".
עורכי הדין גלעד ברון ושני רוזן, ממשרד ברון ושות', מתמחים במיסוי, הלבנת הון ורגולציה, ומלווים עסקים רבים בתחום השירותים הפיננסיים אומרים שבתחום פועלים גם עסקים גדולים מאוד, שמקפידים על התנהלות בהתאם לחוק ומשרתים היקף לקוחות אדיר בהיקפים כספיים גדולים.
לדבריהם, "נוצר עיוות של ממש כתוצאה ממצב דברים בו רשות שלטונית יכולה להודיע לאדם שבכוונתה לשלול ממנו את זכות הפרנסה, במקרה זו כתוצאה מסירוב או אי-הנפקת רישיון. זו פגיעה ישירה בזכויות יסוד, כולל חופש העיסוק"
השניים מדגישים כי במקרים שבהם הרשות מסתמכת על ראיות חסויות, "למרות שנתונה לעוסק הזכות לטעון את טענותיו במסגרת שימוע, ידיו כבולות ויכולת הטיעון שלו נפגעת פגיעה אנושה מכיוון שהוא לא יודע מהן אותן ראיות, ונפגעת היכולות שלו להתייחס לגופם של דברים". לטענתם, בתי המשפט שבפניהם נידונים מקרים כאלה חייבים למצוא דרך לחייב את הרשות לנמק על מה מתבססת עמדתה, "באופן שיאפשר את האיזון הראוי בין חובת ההנמקה, ראיות חסויות והפגיעה החופש העיסוק".
מנגד, עו"ד יהודה שפר, לשעבר ראש הרשות לאיסור הלבנת הון והמשנה לפרקליט המדינה לעניינים כלכליים, תומך בשימוש במידע המודיעיני. "תחשוב שיש בן אדם שנעצר שלוש פעמים בחשד שהוא עבריין מין, והוא לא הורשע", אומר שפר. "תיתן לו רישיון לפתוח גן ילדים? מידע מודיעיני הוא בהחלט לגיטימי. יש פה התנגשות עם זכות אזרח, אבל לכן יש זכות לעתור לבית המשפט, והשופטים מסתכלים על החומר החסוי. אי אפשר להפוך את המידע לראיות כדי לא לשרוף את המקור, ולכן אותו אדם לא הולך לכלא. מצד שני לתת לו לפתוח צ'יינג' זה לתת חמצן לארגוני הפשע".
"אסור להכתים את כל הסקטור הזה", מוסיף שפר, "כי יש בו גם שחקנים לגיטימיים שחלקם ענקים פיננסיים המתחרים בבנקים. מצד שני בצ'יינג'ים אין רגולציה מקבילה לזו של הבנקים, ונפתח פה פתח להלבנת הון".
פתח לשינוי
שתי התפתחויות שאירעו לאחרונה עשויות לצמצם את התופעה של סירוב הענקת רישיונות על בסיס מידע מודיעיני חסוי. הראשונה, היא תיקונו של צו הפיקוח על נותני שירותים פיננסיים, שאושר בשבועות האחרונים בוועדת החוקה של הכנסת. הצו החדש מכיל על הצ'יינג'ים מגבלות שלא חלו עליהם בעבר, כמו חובה לזהות את הלקוחות, וחובה לעשות במקרים מסוימים בירור לגבי מקור הכספים. הצו נותן לממונה על שוק ההון כלים לפקח על פעילותם של נותני השירותים הפיננסיים, ועשוי להזיז את מרכז הכובד של הפיקוח מהשלב של מתן הרישיון.
התפתחות משמעותית לא פחות היא פסק דין שניתן לפני כחודש וחצי בבית המשפט המחוזי בתל אביב, בעתירה מינהלית שהגיש בעל צ'יינג' בשם ערפאת קאסם מטירה. הסיפור שלו דומה להפליא לזה של מ'. קאסם פעל מאז 2004 בתחום השירותים הפיננסיים, תחילה בטירה ואז בצור יגאל. עם החלת חובת הרישוי ב-2017, הוא הגיש בקשה לרישיון, ובינתיים קיבל רישיון זמני. לפני שנה הודיעה לו רשות שוק ההון כי היא שוקלת לדחות את בקשתו בשל מידע מודיעיני משטרתי שמצביע לכאורה כי הוא מעורב בהלבנת הון.
"מדובר באזרח נורמטיבי, נקי מהרשעות קודמות, ללא כל עבר פלילי, שמעולם לא נחקר בתחנת משטרה, לא הוגש נגדו כתב אישום, ומוצא עצמו ביום בהיר אחד בו טוען נגדו המשיבה (רשות שוק ההון - ד"ד) כי קיים לגביו מידע מודיעיני מסווג לפיו הוא קשור בעבירות של הלבנת הון", נכתב בעתירה שהגיש קאסם באמצעות עורכי הדין שלומי גולן וגלית ברונשטיין. "מידע זה מעולם לא נחשף בפניו, אין בידיו כל דרך לדעת מהן ההאשמות או המידעים המסווגים לכאורה העומדים כנגדו, כל שכן אפשרות להתגונן בפני טענות כה קשות".
המקרה הגיע לאולמה של השופטת אסתר נחליאלי חיאט, שביקשה לברר איזה חומר העבירה המשטרה לרשות שוק ההון לפני שזו קיבלה את ההחלטה לא להעניק לקאסם רישיון. מתברר שהרשות כלל לא נחשפה למודיעין המשטרתי הגולמי, אלא רק לפרפראזה מעט מורחבת יותר מזו שנמסרה לקאסם.
השופטת נחליאלי חיאט קבעה כי הרשות לא יכולה ללכת "בעיניים עצומות" אחרי המלצת המשטרה. "החלטת הרשות חייבת להיות עצמאית, וככזאת יכולה הרשות לאמץ את מסקנות המשטרה רק לאחר שעיינה בכל הנתונים ושקלה אותם בעצמה", כתבה. היא הוסיפה: "ייתכן כי הגיעה העת כי הרשות 'תחשב מסלול מחדש' כיצד יכולה להרחיב את המידע לעותר כדי לאפשר לו הליך מנהלי תקין בו יוכל להגיב באופן ענייני לטענות העולות נגדו". בסופו של דבר פסלה השופטת את ההחלטה שלא להעניק רישיון לקאסם, והורתה לרשות לדון בה מחדש תוך שהיא לוקחת בחשבון את הערותיה.
מרשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון נמסר בתגובה כי "הרשות פועלת על פי חוק במימוש סמכויותיה ודחיית רישיונות מי שאינו עומד בקריטריונים שנקבעו בחוק. זאת בשיתוף פעולה מלא עם גורמי אכיפה נוספים, ביניהם משטרת ישראל ופרקליטות המדינה, במטרה להגן ולהבטיח את ענייני הלקוחות תוך יצירת סביבה אמינה, בטוחה ושקופה בשוק השירותים הפיננסיים המוסדרים לטובת כלל הציבור הישראלי".