ישראל השקיעה מיליארדי שקלים בהקמת נמלי ים חדשים, אולם ספק אם זה יוביל לתחרות אמיתית, חיסכון או התייעלות - המטרות העיקריות שלשמן הוקמו - אם לא יינקטו לאלתר צעדים משמעותיים. כך עולה מהדוח שמפרסם היום (שני) מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.
לפי הדוח, במועד תחילת פעילות הנמלים החדשים, אלו הקיימים לא יהיו ערוכים לתחרות. על פי הערכות עבר של משרד האוצר, היעדרה של תחרות בענף הנמלים עולה למשק כמיליארד שקלים בשנה.
לקריאת הדוח המלא
"פעולתם של הנמלים החדשים, שיהיו להם יתרונות תפעוליים ומבניים משמעותיים על פני הנמלים הקיימים, ללא תחרות אמיתית, עלולה בטווח הקצר לסכל השגתן של חלק ממטרות הרפורמה, כגון הורדת מחירי השירותים הנמליים, ובטווח הארוך להביא לידי היווצרות מונופולים המוחזקים שלא על ידי ממשלת ישראל", קבע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.
פיננסית, בשנים האחרונות המדינה "ייבשה" את הנמלים: מבקר המדינה מצא כי משנת 2010 פחת מאוד היקף ההשקעה בנמלים הקיימים. כך, בשנים 2010-2005 השקיעה חברת נמלי ישראל (חנ"י) בשטחים שהעמידה לרשות נמל חיפה ונמל אשדוד כ-148 מיליון שקלים וכ-99 מיליון בשנה בממוצע, לפי אותו סדר, ואילו בשנים 2018-2011 השקיעה חנ"י בנמל חיפה כ-23 מיליון שקלים בשנה בממוצע ובנמל אשדוד כתשעה מיליון שקלים.
אל תפספס
בכלל, נמצא שהשקעות המדינה בנמלים הקיימים מיועדות בעיקר לשימורן ולתחזוקתן של התשתיות הנמליות, ואין בהם כדי לענות על הצורך של שני הנמלים להתאים את תשתיותיהם לתחרות בנמלים החדשים המוקמים, בעיקר בכל הקשור לפקידת אוניות מכולות גדולות. יש צורך להעמיק את מי הנמלים ויש צורך לשדרג את הרציפים.
מבקר המדינה מציין כי הסכומים שהקציבה חנ"י בתקציבה באישור משרדי התחבורה והאוצר לשדרוגן של תשתיות הנמלים בשנים 2020-2016 עמד על 40 מיליון שקלים בשנה, ומהשנה הנוכחית 70 מיליון שקלים בשנה - הם נמוכים בהרבה מן הסכומים הנדרשים להתאמתם של הנמלים לקליטת אוניות מכולה גדולות, העומדים על כמיליארד שקלים. המבקר מציין עוד כי משרדי התחבורה והאוצר לא פעלו לאיתור מקורות חלופיים לצורך ההתאמה.
השינויים המפליגים צפויים בשוק הנמלים בארץ כבר בשנת 2021, עם תחילת פעולתם של נמלי הים החדשים והמודרניים. גם עיכובים בהשלמת התכניות האסטרטגיות והעסקיות של חברות הנמל הממשלתיות הקיימות - חיפה ואשדוד - עלולים להביא לכך שהנמלים הקיימים לא יהיו תחרותיים וכתוצאה מכך עולה חשש גם לאיתנותן הפיננסית של חברות הנמל הקיימות.
מדוח המבקר עולה שכתוצאה מכך, במקביל לפתיחת הנמלים החדשים, בנמל חיפה צפויה ההכנסה השנתית לרדת מכ-862 מיליון שקלים ב-2020, לכ-481 מיליון שקלים ב-2023, תוך שהרווח התפעולי של כ-136 מיליון שקלים בשנת 2020 יהפוך להפסד בגובה כ-105 מיליון שקלים בשנת 2023. כך גם בנמל אשדוד שם צופה המבקר שההכנסה השנתית תרד מ-1.3 מיליארד בשנת 2020, ל-826 מיליון שקלים בשנת 2023, תוך שנמל אשדוד יעבור מרווח תפעולי בגובה כ-174 מיליון להפסד בגובה כ-38 מיליון, באותן שנים. הכול, בעיקר עקב ירידה בהכנסות ממגזר המכולות בנמלים הוותיקים, בשל המגמה בעולם לעבור לאוניות גדולות.
למשק הישראלי תלות גבוהה בנמלי הים ובסחר החוץ שכ-98% מהסחר עובר דרכם. נכון לעכשיו ולמועד הביקורת שנערכה בחודשים יולי 2018 עד פברואר 2019, בישראל פועלים ארבעה נמלי ים. נמלי חיפה ואשדוד מופעלים בידי חברות ממשלתיות ואילו נמל אילת ונמל מספנות ישראל מופעלים על ידי חברות פרטיות. בשנת 2018 סך תנועת המטענים בארבעת הנמלים הייתה כ-58.7 מיליון טונות מטען, לרבות מכולות, מטען כללי, גרעינים, נוזלים ותפזורות, וכן כלי רכב. כ-50% מכמות המטען הכללית עוברת דרך נמל חיפה, כ-40% דרך נמל אשדוד, כ-6% דרך נמל מספנות ישראל וכ-4% דרך נמל אילת.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיהם של משרד התחבורה, האוצר וחנ"י לקידום הקמתם של הנמלים החדשים, והתחרות בענף, אבל נותן ציון של "טעון שיפור" להתאמות הנדרשות בנמלים הקיימים לכוח אדם ולתשתיות וציוד. ממצאי דוח המבקר מעלים כי משרדי התחבורה והאוצר, חנ"י ורשות הספנות והנמלים (רספ"ן), וכן הנהלות נמלי חיפה ואשדוד, טרם השכילו לקדם את הנמלים הקיימים בתחומים חיוניים להמשך תפקודם, ובעיקר התאמת התשתיות וכוח האדם לקראת מועד תחילת פעילותם של הנמלים החדשים.
המבקר קובע כי על חנ"י ומשרד התחבורה לקדם תכנית אב עדכנית, שייגזרו ממנה כל הפעולות הנדרשות לפיתוח ענף הנמלים בארץ. הוא הוסיף כי על משרד התחבורה, חנ"י, משרד האוצר, חברת נמל חיפה וחברת נמל אשדוד לפעול בהקדם לנקיטת הצעדים ההכרחיים הנדרשים להכנתם של הנמלים הקיימים לתחרות הצפויה, על מנת להבטיח שענף הנמלים בארץ יהיה תחרותי בכל תחומי הפעילות.
בדצמבר 2018, חתמו חברת נמל חיפה וההסתדרות, במעמד שר האוצר משה כחלון ושר התחבורה דאז, ישראל כץ, על מסמך עקרונות בו הוסכם כי בהקדם האפשרי יפורסם הליך למכירת 100% ממניות חברת נמל חיפה למשקיע אסטרטגי, והוא כולל גם הסכמות בנושאי פיתוח התשתיות הנמליות בנמל חיפה, מעמדה של מחלקת הים, פריסת רשת ביטחון לתשלומי פרמיה לעובדים, ותכנית פרישה מרצון לעובדים. המהלך טרם הושלם, עד מועד סיום הביקורת לא נחתמו הסכמים מהותיים הנדרשים לקיום הסכם העקרונות והמבקר מוצא שגם במה שנוגע לחברת נמל אשדוד טרם לובנו במועד הדיון כלל הנושאים, ובהם עניין מחלקת הים והתייעלות העובדים.
תכנית האב של חברת נמלי ישראל - הוכנה לפני 15 שנה
עוד קובע המבקר שהשינויים בענף הספנות העולמי בעשור האחרון ומעבר להעדפת הובלה באוניות גדולות, הגידול בניטול המכולות בנמלים בישראל בעשור האחרון שהיה נמוך בכמחצית מהגידול השנתי הממוצע שנחזה בתכנית האב משנת 2006 והשינויים בשוק המטען הכללי עקב פעילות נמל מספנות ישראל בתחום זה, מחייבים את חנ"י לעדכן את תכנית האב שלה מ-2006 לנמלי הים ואת הנחות היסוד שלה, שכן תכנית האב הקיימת אינה יכולה להוות עוד בסיס לתכנון מושכל של ענף הנמלים.
הדוח מציין כי פעולותיה של חנ"י לפיתוח נמלי הים, ובמיוחד הפעולות שנעשו לאחר ההתפתחויות בשנים 2013 ואילך, נעשו בשעה שבתכנית האב יש נתונים ותחזיות שאינם מעודכנים. כדי לבסס את תכניותיה למבנה הרצוי של נמלי הים, כך שיינתן המענה המיטבי להתפתחויות בענף נמלי הים, מוצע שחנ"י תעדכן את תכנית האב, לרבות התחזיות והנחות היסוד שהתבססה עליהן, בהקדם.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הודעתה של חנ"י על פעולותיה להתוויית תכנית האב האסטרטגית החדשה, שתתחשב בשינויים במבנה המשק הנמלי. עליה לעשות כן בהקדם, כדי להבטיח שלרשותם של מקבלי ההחלטות על פיתוח ענף הנמלים בארץ, ושל הגורמים המפעילים או עתידים להפעיל את הנמלים, יעמוד המידע העדכני ביותר, כך שפיתוח ענף הנמלים ייתן מענה מיטבי לצורכי המשק.
המבקר מציין לחיוב גם את פעולותיה של חברת נמל חיפה (חנ"ח), אך מוסיף כי "יחד עם זאת, פעולות אלו לא היו תוצאה של תכנית כוללת הנגזרת מתכנית אסטרטגית ארוכת טווח". נמצא כי "מאז הצגתה של התכנית האסטרטגית בשנת 2016 ועד שנת 2018 לא פעלה חברת נמל חיפה לפרוט את התכנית האסטרטגית לתכנית אופרטיבית ולבניית תקציב רב-שנתי הנגזר מתכנית כזו", וכי "בשנים 2016 - 2018 לא נקטה חנ"ח צעדים של ממש לייעול כוח האדם ולהתאמת התשתיות במסגרת קידום ההיערכות לתחרות הצפויה בשנת 2021, ודירקטוריון חנ"ח לא עמד על קיום הנחיותיו בעניין זה".
בדוח נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם הוחל בהתאמת התשתיות של נמל חיפה לפקידתן של אוניות מכולה גדולות, ותחילת הפיתוח עלולה להידחות אף עד שנת 2033. כך גם באשדוד, "משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שנקטה הנהלת נמל אשדוד. מבקר המדינה מציין לפני חברת נמל אשדוד כי העיכוב בהכנת התכנית האסטרטגית ובאימוץ החלופה לפיתוח תשתיות הנמל עלול להביא לכך שבמועד תחילת פעולתם של הנמלים החדשים, נמל אשדוד לא יהיה ערוך לתחרות".
"הנמלים החדשים צפויים להתחרות רק בסקטור המכולות"
משרד האוצר מסר בתגובה כי "מטבע הדברים התחרות מאתגרת את הנמלים הקיימים ומחייבת אותם להתמודד עם תנאי השוק החדשים. בעוד לנמלים החדשים יתרונות שונים המתוארים בדוח המבקר, לנמלים הקיימים יתרונות אחרים הבאים לידי ביטוי בשטחי רציף גדולים בהרבה, בכך שהנמלים סיימו את ההשקעות המשמעותיות כבר בתשתיות וכן בתשלום דמי שימוש נמוכים. יש לציין כי הנמלים החדשים צפויים להתחרות רק בסקטור המכולות בעוד הנמלים הקיימים ימשיכו לספק שירותים במטען כללי ובצובר המהווים עשרות אחוזים מתנועת המטענים. על פי ההערכות הכלכליות שבידי משרד האוצר, גם בתרחישי הקצה, הנמלים הקיימים יצליחו לשמור על איתנות פיננסית לאחר התחרות. ככל שהנמלים ישכילו לבצע השקעות חיוניות ולהתייעל מבחינת מספר העובדים, כך התמודדותם עם התחרות תהיה מיטבית יותר".
חברת נמל חיפה מסרה כי "דירקטוריון והנהלת חברת נמל חיפה הצליחו להביא לחתימה של כל הגורמים בנמל ומחוצה לו על הסכם רפורמה מקיף, הכולל תכנית להעמקת הנמל, הסכמה לפרישת עובדים, ארבעה הסכמי התייעלות והסכם להפרטה מלאה של נמל חיפה למשקיע אסטרטגי פרטי. ההסכם נחתם ב-26 בינואר 2020. הסכמים אלו מהווים את לב ליבה של התכנית האסטרטגית שהוצגה ואושרה על ידי הדירקטוריון. החתימה על הסכמי הרפורמה ואישור ההפרטה הם הישגים משמעותיים ודרמטיים השמים את נמל חיפה כמוביל בהכנה לתחרות. אנו מודים למבקר המדינה על הבחנתו בהישגים אלו המשתקפים גם בהתנהלות של נמל חיפה במשבר הקורונה והפיכתו לשער מרכזי לישראל. מודים למבקר על הערותיו שחלקן כבר יושמו ובשאר נטפל במהלך התקופה הקרובה".
חברת נמל אשדוד אמרה בתגובה כי "משרד מבקר המדינה מציין את נמל אשדוד לחיוב בדוח, לאור ההיערכות לקראת פתיחת התחרות. החברה עוסקת באופן עקבי בקידום תכניותיה האסטרטגיות. כחלק משיפור המוכנות לתחרות, אישר הדירקטוריון בשנה האחרונה תקציב השקעות רחב היקף של כ-2.4 מיליארד שקלים בתשתיות - הכוללות שדרוג רציף כחלק מהכנת הנמל לתחרות שבפתח, והתאמתו לקליטת אוניות מכולה גדולות, והקמת מסוע גרעינים ברציף זה. פרויקט זה נמצא בעיצומו וצפוי לעבור לשלב הביצוע בחודש הבא. חשוב לציין כי החברה הביאה לחתימה על הסכם קיבוצי המסדיר את מעבר עובדי מחלקת הים של נמל אשדוד אל החברה הקולטת בבעלות חנ"י. לאור התוצאות הטובות, דירקטוריון החברה אישר העברת דיבידנד למדינה בסך של מאה מיליון שקלים בגין השנים 2018-2016".
הממצאים על הנמלים מתפרסמים כחלק מהדוח השנתי של מבקר המדינה, ובתוכו גם הפרק שמעורר את העניין הרב יותר - היערכות מערכת הבריאות למגיפות. פעולות הביקורת בנושא החלו עוד בשלהי כהונתו של המבקר הקודם, יוסף שפירא, והיו אמורות להתפרסם בעוד חודשיים, אולם המבקר אנגלמן החליט להקדים את פרסום הדוח לאור התפרצות מגיפת הקורונה העולמית.
מאז מינויו ספג אנגלמן ביקורת רבה, בעיקר לאחר שהודיע כי בכוונתו לכלול בדוחות גם הערות חיוביות לגופים המבוקרים. ואולם, הדוח שמתפרסם היום מגלה ליקויים בתחומים רבים, לרבות בתכניות דגל של הממשלה כמו "מחיר למשתכן", ובפרויקטים כמו הרפורמה בחברת החשמל. כך, למשל, בחלק שמסכם את הממצאים על היערכות מערכת הבריאות למגפות מצוינים תשעה ליקויים משמעותיים שנמצאו, לצד שתי הערות חיוביות בלבד.
המבקר אנגלמן החליף את קודמו, יוסף שפירא, בתחילת חודש יוני. בחודשים שלאחר מכן היו אמורים להתפרסם דוח של החטיבה הכלכלית ודוח של החטיבה הביטחונית במשרד המבקר. אף שהדוחות היו קרובים מאוד לסיום, אנגלמן ביקש ללמוד אותם בעצמו לפני שיאשר אותם, ואף לשנותם בהתאם לדגשים שביקש להכניס לעבודת הביקורת. שני הדוחות הוגשו לראש הממשלה ב-31 בדצמבר, ולפי החוק אמורים להתפרסם עשרה שבועות לאחר מכן - פרק זמן שהסתיים ב-10 במרץ.
עם זאת, הדוח אמור להיות מונח על שולחן הכנסת, והחוק קובע כי במקרה שמועד הפרסום מתרחש כאשר הכנסת בפגרה, כפי שאכן קרה, על המבקר להניח את הדוח לכל היותר שבוע מתחילת המושב. לכן דוח החטיבה הכלכלית מתפרסם היום, שבוע לאחר השבעת הכנסת. דוח החטיבה הבטחונית מחויב בפיקוח של ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה, הנדרשת לאשר מה ניתן לפרסם מתוכו ומה יוותר חסוי. היות שבשלב זה הוועדה אינה פועלת, הדוח אינו מתפרסם כלל.
לאחר כניסתו לתפקיד ביטל אנגלמן את תקן יועץ מבקר המדינה למאבק בשחיתות. למרות זאת, בהודעתו עם פרסום הדוח מדגיש אנגלמן גם את חשיבות השמירה על טוהר המידות. "עבודת הביקורת נעשית בצורה מקצועית, מכבדת ומכובדת, בהלימה ליעדים לאומיים וללא משוא פנים, תוך הקפדה על מנהל תקין וטוהר המידות", כתב המבקר. "הדוחות מקדמים את תפיסת הביקורת 'בעיני הציבור', לפיה תפקידה של הביקורת, בין היתר, הוא להציב את האזרח במרכז ולשמש פה לכלל אזרחי ישראל ובפרט עבור אותן אוכלוסיות ראויות לקידום שקולן לא תמיד נשמע".
חברת נמלי ישראל: "מחויבים לקדם את התחרות בנמלים לטובת המשק והציבור"
מחברת נמלי ישראל נמסר כי "הרפורמה בנמלים ויצירת תחרות בענף מתקדמות בצעדי ענק. חנ"י מחויבת להמשיך ולקדם את התחרות בנמלים לטובת המשק והציבור בישראל". עוד נמסר כי "במהלך העשור האחרון ביצענו השקעה מאסיבית בנמלי חיפה ואשדוד כאשר הקמנו עבור כל אחד מהם את נמל הכרמל ונמל היובל בהשקעה של כמיליארד ש"ח כל אחד. מדובר בנקודת פתיחה משמעותית לתחרות עבור הנמלים הקיימים. כחלק מהרפורמה, האחריות על המשך ההשקעה בפיתוח היא של הנמלים עצמם וזאת במקביל לפעולות שמבצעת חנ"י גם כיום לשדרוג ושיפוץ מתקני הנמלים הקיימים. פעולות אלה נעשות במקביל לפיתוח הנמלים החדשים נמל הדרום ונמל המפרץ".
(עדכון ראשון 16:00)
בהכנת הכתבה השתתף דניאל דולב