המבקר: ליקויים בטיפול משרד התקשורת בביטול ההפרדה בבזק

מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר, הגיע עם בזק להסכמות בנוגע לקידום ביטול ההפרדה התאגידית בחברה באופן מידי מבלי שחלק מגורמי המקצוע היו מודעים לכך, דיוני המשרד עם בזק לא תועדו ולכן לא ניתן לדעת מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה, וכן לא ניתן לשלול את האפשרות שראש הממשלה בנימין נתניהו בשבתו כשר התקשורת שוחח בנושאים הקשורים לבזק עם בעל השליטה בחברה שאול אלוביץ' – אלו הם עיקרי הליקויים העולים מדוח מבקר המדינה שפורסם היום (רביעי) בנושא "היבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת".

הדוח מתפרסם על רקע זימונו היום לחקירה של פילבר ברשות לניירות ערך בחשד לביצוע עבירות על טוהר המידות ועבירות ניירות ערך. חקירתו היא במסגרת החקירה שמנהלת הרשות נגד קבוצת בזק בחשד לביצוע עבירות על פי חוק ניירות ערך ועל פי חוק העונשין הנוגעות לעסקאות הקשורות לבעל השליטה בקבוצה שאול אלוביץ' ולבכירים בהנהלת "יס" - המנכ"ל רון איילון וסמנכ"ל הכספים מיקי ניימן.

עוד בוואלה! NEWS:
סקר וואלה! NEWS: שוויון לגבאי ולפיד בהתאמה לראשות הממשלה
מחדל בביקורת הפתע בצה"ל: כלי נשק "נגנבו" מבסיסים בצפון הארץ
הרצוג נענה לבקשת גבאי: "אמשיך לשמש כיו"ר האופוזיציה"

דוח המבקר כולל שלושה חלקים - יישום רפורמת "השוק הסיטונאי", ההשקעה בתשתיות במגזר התקשורת הנייחת והיבטים מבניים וניגודי העניינים של ראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת. הפרק הראשון עוסק ברפורמה שהחלה במהלך 2015, ולפי המבקר נכון לחודש יוני 2017 היא מיושמת באופן חלקי בלבד. הרפורמה מורכבת משלושה מרכיבים: שירות הטלפוניה, שימוש בתשתיות הפיזיות של בזק ושירות הגישה לאינטרנט. בנוגע לשירות הטלפוניה, קובע המבקר שהיבט זה טרם יושם. "פתרון חלופי, זמני ונחות - המכירה החוזרת - צפוי להיות מיושם רק החל מיולי 2017, באיחור של שנתיים מהמועד שנקבע", כותב המבקר.

השימוש בתשתיות הפיזיות של בזק היה אמור להיות מסופק החל מיולי 2015, אבל השימוש בו החל רק בחודשים האחרונים, מציין המבקר. בנוגע לגישה לאינטרנט - השירות מיושם החל מפברואר 2015, והחל מאז הגבירה בזק את השיווק של חבילה הכוללת את התשתית ואת הגישה לאינטרנט. ואולם, כותב המבקר, בשל מחלוקות בין בזק לסלקום ופרטנר הן לא שווקו על ידי בזק במתכונת זו במשך יותר משנתיים, ומשרד התקשורת נמנע מלהכריע במחלוקות בנושא במשך תקופה ממושכת. כתוצאה מכך, מאז שהושקה הרפורמה מספר המנויים של סלקום ופרטנר בתחום הגישה לאינטרנט פחת. בכך נפגעה התחרות - שהיא אחת ממטרות הרפורמה. לסיכום פרק זה, קובע המבקר כי "התנהלות משרד התקשורת מעידה על חולשה רגולטורית ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידו כרגולטור האמון על האינטרס הציבורי".

הפרק השני, כאמור, עוסק בתחום "ההשקעה בתשתיות במגזר התקשורת הנייחת". במרכזו – הסכמות שאליהם הגיע עם בזק מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר, שלפיהן משרד התקשורת יקדם באופן מידי את ביטול ההפרדה התאגידית, כלומר מיזוג "יס" לבזק, על מנת לאפשר לבזק לקבל את קיזוז המס באופן מידי בהתאם להחלטת רשות המיסים. בתמורה, התחייבה בזק להאיץ את ההשקעה בתשתיות הנייחות כבר ברבעון הראשון של 2017. בסוף דצמבר 2016 שלח פילבר מכתב לבזק, ובו הודיע לה כי המשרד מקדם ביטול הפרדה תאגידית בין בזק ל"יס", כחלק מההפרדה המבנית. מיד לאחר מכן ביצעה בזק את הפעולות הבאות: ראשית נחתם הסכם מיזוג בינה לבין "יס". שנית, התקבלה החלטת דירקטוריון המאשרת את המיזוג. לאחר מכן, הוגשה לרשם החברות הצעת המיזוג, ובה נקבע שהמועד הקובע למיזוג הוא 31 בדצמבר 2016.

המבקר מצא ליקויים משמעותיים בתהליך זה. קודם כל, קובע המבקר, מנכ"ל משרד התקשורת הגיע עם בזק להסכמות בנוגע לקידום ביטול ההפרדה התאגידית באופן מידי, מבלי שחלק מגורמי המקצוע היו מודעים לכך. כמו כן, הדיונים עם בזק לא תועדו, ולכן לא ניתן לדעת מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה התאגידית, מה היה הרציונל שהביא לכך ועל בסיס מה נקבעו ההסכמות עם בזק. יתרה מכך, כותב המבקר, מנכ"ל משרד התקשורת שלח מכתב לבזק, וזאת על אף שחלק מהסוגיות שהעלו גורמי המקצוע בנוגע לביטול ההפרדה התאגידית טרם נבדקו באופן ממצה.

בהמשך קובע השופט בדימוס שפירא, כי אחת מהנחות היסוד העומדות בבסיס קידום ביטולה של ההפרדה התאגידית הייתה אפשרות קיזוז המס בעת ביטול ההפרדה התאגידית. המבקר מצא כי "הנחה זו אינה נכונה". לטענתו, עמדת רשות המסים היא שניתן לקזז רק בעת ביטול ההפרדה המבנית ולא התאגידית. עוד הוא מציין, כי "העובדה שמכתבו של מנכ"ל משרד התקשורת נשלח לבזק ימים ספורים לפני סוף 2016 מעוררת חשש כי הוא נשלח במועד זה בעקבות פניית בזק, שהדגישה את חשיבות סיום התהליך עד לסוף אותה שנה".

הפרק השלישי והאחרון בדוח עוסק בניגודי העניינים של ראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת. בנוגע לאחת הסוגיות המשמעותיות בפרק זה – הקשר הישיר בין בעל השליטה בבזק, שאול אלוביץ', לבין ראש הממשלה בשבתו גם כשר התקשורת, קובע המבקר כי התשובה שמסר ראש הממשלה למשרד המשפטים באשר לשיחותיו עם אלוביץ' לא שללה את האפשרות ששוחחו בנושאים הקשורים לבזק המצויים תחת אחריות משרד התקשורת. "הביקורת העלתה כי בנוסח התשובה שהועברה מטעם ראש הממשלה למשרד המשפטים לא היה כדי להסיר את החשש שנושאים שבתחום אחריותו של משרד התקשורת או השר העומד בראשו נדונו ביניהם", כותב המבקר. "יצוין כי בהתייחס לכך הבהיר מר אלוביץ במרץ 2017 למשרד מבקר המדינה כי הוא לא דן עם ראש הממשלה בנושאים אלו".

המבקר מעלה בפרק זה שורת ליקויים מהותיים נוספים. אחד מהם, עניינו במסמך שאיתר משרד מבקר המדינה, והוכן בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת, הכולל רשימת נושאים הקשורים לבזק שבהם עסק ראש הממשלה לפני שנקבע לו הסדר ניגוד העניינים במרץ 2016. המבקר מציין כי המסמך כלל לא הועבר למשרד מבקר המדינה - ואף לא למשרד המשפטים בעת שגיבש את ההסדר. עוד קובע המבקר, כי משרד המשפטים לא שיקף לציבור שבחן את השפעת הסדר ניגוד העניינים של ראש הממשלה על החלטות העבר שלו בנוגע לבזק, שנקבע שההסדר לא יחול עליהן.

נוסף על כך, מציין השופט בדימוס שפירא, כי "אגב בחינת השלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת, התעוררה סוגיה עקרונית - בחינת השפעתו של הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על מנכ"ל המשרד שאותו מינה, בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת אמון גבוהה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא מן הנמנע כי יש נסיבות מסוימות שבהן ניתן יהיה לומר שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל. סוגיה זו ראויה לבחינה".

לסיכום, כותב המבקר כי הדוח "מצביע על הצורך בחידוד ההוראות הנוגעות להצהרת זיקות מלאה על ידי שרים בעת כניסה לתפקידם; הצורך בשיקוף מלא לציבור בדבר קיומה של בחינה אודות השלכות הסדרי ניגוד עניינים על החלטות עבר ותוצאותיה; והצורך בבחינה עקרונית של סוגיית השלכת הסדר ניגוד עניינים של שר על מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת אמון גבוהה ביניהם".

לפי המבקר, המלצותיו העיקריות הן "שכאשר משרד המשפטים נדרש לבחינה של השפעת הסדר ניגוד עניינים על החלטות עבר, אמון הציבור מחייב שתוצאות הבחינה יובאו לידיעת הציבור. מצב שבו לציבור לא ידוע כי משרד המשפטים בחן את השלכות ניגוד העניינים גם על החלטות עבר ומה תוצאות הבחינה, עלול לגרום לפגיעה באמון הציבור במנגנון האמון על קביעת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור, בייחוד בנסיבות שבהן לא דווח על הקשר האישי מבעוד מועד".

לדבריו של השופט בדימוס שפירא, "אגב בחינת השלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת בזיקה לדוח בנושא היבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, התעוררה סוגיה עקרונית - בחינת השפעתו של הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על מנכ"ל המשרד שאותו מינה". לדעת המבקר, "חשוב שמשרד המשפטים ייתן את הדעת על השאלה העקרונית של השפעת ניגוד עניינים של שר על פעולתו של מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת האמון הגבוהה שרוכש השר למנכ"ל. זאת, בין היתר, בהיבט של שמירה על אמון הציבור בכל הנוגע לתקינות פעילותה של הרשות המבצעת, ובהתחשב בכך כי בשירות המדינה יש שכבה ניהולית מקצועית בכירה שאינה בעלת זיקה פוליטית. לא מן הנמנע כי יש נסיבות מסוימות שבהן ניתן יהיה לומר, תוך הסתייעות במבחנים אובייקטיביים, שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל".