עלייתם של הסופר-עשירים

צפו בריאיון עם פרופ' דני גוטווין, הסטוריון חברתי

"אני המצאתי את המילה העברית 'הפרטה'", נזכר זאב רפואה, מנהל רשות החברות הממשלתיות בעבר. "עד שהגעתי לתפקיד לא הייתה מילה עברית מקבילה למילה האנגלית Privetization". הפרטה – העברת חברות, נכסים ושירותים ציבוריים לידיים פרטיות, מתקיימת בישראל מאז תחילת שנות השישים של המאה הקודמת. מאז הופרטו מאות חברות ושירותים ציבוריים על ידי הממשלה. ההפרטה התעצמה ב-1985, במסגרת התכנית לייצוב המשק שנועדה לחלץ את המדינה מהמשבר הכלכלי של תחילת שנות השמונים. רפואה, איש עסקים, יזם ומקורב לחוגי המפלגה הליברלית, לא מונה אז למנכ"ל רשות החברות הממשלתיות כדי לפקח על החברות שבשליטת הממשלה. תפקידו החדש היה להכין ולהוציא לפועל את מכירתן של עשרות חברות ממשלתיות.

מדינה בהפרטה - כל הכתבות
פתאום מלאימים: פרויקט ההפרטה הישראלי ירד מהפסים?
כשגופים שמונעים מרווח אחראים על גורלם של חלשים

החברות הראשונות שנבחרו כמועמדות למכירה היו חברות רווחיות, הפועלות בשווקים תחרותיים ועשויות לעורר עניין בקרב משקיעים מקומיים וזרים. תפקידו של רפואה היה גם לעצב הליכי מכרז מסודרים. לראשונה נעזרה המדינה ביעוץ של בנקאי השקעות זרים, ופרסמה מכרזים בינלאומיים בשוקי ההון. בנק ההשקעות שנבחר ללוות את ההפרטה הישראלית היה הבנק האמריקאי פרסט בוסטון, שהכין רשימה של 25 חברות המיועדות להפרטה ושלח לישראל צוות ייעוץ בראשות רון לובש. שתי ההצלחות הגדולות של ההפרטה בתקופה הזו היו מכירת החברה הכלכלית לאיש העסקים אליעזר פישמן וחברת האנרגיה פז לאיש העסקים האוסטרלי ג'ק ליברמן. בהמשך צברה ההפרטה תאוצה, והמדינה מכרה עשרות חברות נוספות, גדולות וקטנות. בשנות התשעים נוספו לרשימת החברות המופרטות גם הבנקים הגדולים, שהולאמו בעקבות משבר הבנקאות ב-1983.

אף אחת מההפרטות לא עברה בקלות. המפריטים נאלצו להתמודד עם התנגדויות של ועדי עובדים חזקים. אלו חששו שההפרטה תביא לפיטורים - כפי שאמנם קרה במרבית המקרים - ולפגיעה בתנאי העבודה של העובדים הנשארים. העובדים הפעילו לא אחת לחצים פוליטיים על השרים המעורבים, ולעתים הצטרפו אליהם לקוחות ובעלי עניין אחרים שהפיקו טובות הנאה ומנויי מקורבים מהחברות הממשלתיות. לאחר שיצאה ההפרטה לפועל, נמתחה ביקורת חריפה על המחיר.

רפואה מודה שבמקרים רבים נמכרו החברות הממשלתיות במחירים נמוכים מאד, למרות שהמחירים נקבעו במכרז פתוח שאמור היה להניב מחיר כלכלי. "שר האוצר שמינה אותי לתפקיד היה שמעון פרס, שאמר שמה שחשוב באמת זה למכור את החברות הממשלתיות. מחיר החברה פחות חשוב. הסכמתי איתו וכך גם השרים האחרים תחתם פעלתי: יצחק מודעי המנוח ומשה נסים. מכרנו אמנם את החברות על סמך מכרז תחרותי ועם הערכות שווי שקיבלנו. אבל קשה מאד לאמוד את הערך האמיתי של חברה ממשלתית".

אומרים שההפרטה הראשונה, של החברה הכלכלית בירושלים, החזירה את אליעזר פישמן לעסקים הגדולים לאחר שאיבד כמעט את כל נכסיו בהתמוטטות הבורסה.

"אני זוכר היטב את המספרים: החברה הכלכלית לירושלים היא חברת נדל"ן שהשכירה נכסים למפעלים ועסקים מסחריים בירושלים. כשהעמדנו אותה למכרז היו לה הכנסות של ארבעה מיליון שקל בשנה מדמי שכירות. פישמן ניגש למכרז בשיתוף עם בנק ההשקעות האמריקאי ביר סטרנס. ההצעה שלהם, שהייתה הגבוהה מבין ארבע ההצעות שקיבלנו, הייתה רכישה של 80 אחוזים ממניות החברה שהחזיקה הממשלה, תמורת 80 מיליון שקל. זו הייתה הצעה גבוהה מאד, אבל זמן קצר לאחר שהם קיבלו לידיהם את החברה, ההכנסות זינקו ל-40 מיליון שקל. זה ההבדל בין חברה ממשלתית, שהרבה משוכרי הנכסים שלה היו כל מיני מקורבים ועסקנים של מפלגת השלטון, לבין ניהול פרטי. פישמן עבר לגבות דמי שכירות כלכליים שהיו גבוהים פי 10 ולפעמים פי 20 ממה שגבתה החברה תחת ניהול ממשלתי, ושווי החברה עלה בהתאם".

גם מבקרת המדינה מתחה ביקורת על העסקה.

"מבקרת המדינה מרים בן פורת כתבה בדו"ח שאם היינו מוכרים כל אחת מחנויות החברה בנפרד היינו מקבלים מחיר גבוה יותר. היא כנראה צודקת אבל אם היינו פועלים כך זה היה פרויקט שנמשך כמו הרכבת הקלה בתל אביב. מי בכלל יכול היה להתעסק במכירה כזו. הייתה עלינו ביקורת חריפה גם כשמכרנו במכרז את חברת חיפה כימיקלים לאיש העסקים אריה גנגר. הבעיה היא שאתה לא יכול לדעת את הערך האמיתי של חברה ממשלתית עד שהיא נמכרת ועוברת לידי אנשי עסקים מקצועיים. ברגע שאתה מפריט את החברה, הניהול משתנה. זה כבר לא פוליטרוקים מקורבים לשלטון ולשר והם מנהלים את החברה הרבה יותר טוב".

הביקורת על המחיר הנמוך שבו מפריטה הממשלה חברות קיבלה ביטוי נרחב גם בסרט "שיטת השקשוקה", שהפיק וביים העיתונאי לשעבר מיקי רוזנטל. הסרט לא חידש הרבה למי שעקבו אחר פרשת ההפרטה של צים. חברת הספנות הממשלתית לשעבר הוחזקה בשותפות עם החברה לישראל, בבעלות משפחת עופר. שמו של הסרט נגזר מתיאור האופן שבו נמכרו מניות המדינה בצים למשפחה. מנכ"ל החברה לישראל, יוסי רוזן, תיאר את השיטה כ"שיטת השקשוקה" שאותה הגה פרקליט החברה לישראל, רם כספי. מאוחר יותר הסביר כספי שהצדדים לא הצליחו להגיע למחיר מוסכם, ואז הוא הציע שהמחיר יהיה הממוצע של ההצעות שעלו בדיון.

מחיר זה, שכונה על ידו "שקשוקה", נקבע כמחיר המוסכם – 504 מיליון שקל תמורת 49% ממניות החברה. התיאור הזה הפך לסמל לקלות הראש והאקראיות שבה מתגלגל רכוש מדינה בשווי מאות מיליוני שקלים מידי הציבור לידיים פרטיות. סרטו של רוזנטל השתמש בשם הקליט כדי לתאר את מערכת היחסים המורכבת בין המדינה למשפחת עופר - העשירה במשפחות הישראליות - ולהציג אותה כמי שגרפה רווחים של מאות מיליוני שקלים ממדיניות ההפרטה והסחר בנכסי הציבור. ביקורת על משפחת עופר, אנשי עסקים, פקידי מדינה ופוליטיקאים המעורבים במדיניות ההפרטה התעצמה מאד בתקופת המחאה החברתית, אבל היא הייתה שם תמיד.

במקרה הזה, החשדנות היתה מוצדקת. קודם לעסקה שלטה משפחת עופר בצים ובניהול החברה, באמצעות החברה לישראל שבשליטתה. אנשי החברה לישראל הכירו את החברה על בוריה, והיו אמורים לדעת טוב יותר מפקידי המדינה מהו שווי החברה האמיתי. אמנם היה זה מכרז פתוח, ואם היתה משפחת עופר מציעה מחיר נמוך תמורת המניות, יכולה היתה המדינה למכור אותן למי שיציע מחיר הוגן יותר. אבל זו אפשרות תיאורטית בלבד. משפחת עופר לא רצתה שותפים ושום איש עסקים שפוי לא היה כופה עליה שותפות כזו. באין מתחרים, יכולה היתה משפחת עופר להציע כמעט כל מחיר שתרצה, ופקידי המדינה היו חסרי אונים מול אנשי העסקים הקשוחים. בעסקה שנסגרה בסופו של דבר הם התבססו על הערכת שווי שנערכה למדינה, אולם מבקר המדינה פסק ביובש שהעסקה בוצעה "ברף הנמוך של הערכת השווי".

ואכן, בשנים שלאחר העסקה עלו רווחי צים והכנסותיה, אולם מאז 2008 נמצאת החברה במשבר עמוק, ונזקקה להזרמה של מאות מיליוני דולרים כדי להמשיך ולהתקיים. אלמלא הצליחה המדינה למכור את מניותיה מבעוד מועד, היא היתה נאלצת לבחור בין השתתפות בהזרמה לחברת הספנות הכושלת, לבין ויתור על מניותיה ללא תמורה. אבל נראה שעסקת צים היתה חריגה בנוף ההפרטה: בניגוד לחברות בהן מכרה הממשלה את השליטה, לא חל בצים כל מהפך ניהולי בעקבות מכירת חלקה של המדינה ואי אפשר היה לצפות לעליית ערך החברה בעקבות השינוי בהרכב בעלי המניות. מאידך, הרווח הנובע למשפחת עופר מהאחזקות בצים אינו נובע רק מערך החברה ורווחיותה. חלק גדול מצי הספינות של צים מוחכר לה על ידי חברות ספנות אחרות שבשליטת משפחת עופר. עסקות אלה מאפשרות למשפחת עופר להרוויח מבעלותה על צים גם במקרים בהם החברה מפסידה.

אחת העסקות המשקפות את הרווח לאנשי עסקים מהשתתפות בהפרטות הייתה עסקת בזק, שנמכרה ב-2001 לקבוצה המורכבת מקרן ההשקעות איפקס, חיים סבן ומורי ארקין. כאשר נחתמה העסקה הצהיר סבן ששילם עבור בזק מחיר גבוה, אולם לאחר ארבע שנים מכרה הקבוצה את מניות בזק שרכשה מהמדינה תמורת 7 מיליארד שקל, כשהיא צוברת הכנסות הגבוהות פי 4 מהמחיר ששילמה הקבוצה למדינה.

למעלה מתשעים חברות ממשלתיות הופרטו על ידי מכירות או הנפקות בבורסה. בין היתר מכרה המדינה את כל חברות חיפושי הנפט הממשלתיות, תוך שהיא מעודדת השקעות פרטיות בחיפושי נפט וגז באמצעות חקיקה מיוחדת שאפשרה את הקמת שותפויות הגז. שותפויות הגז אפשרו לבעלי הון לגייס ביתר קלות הון עצום מציבור משקיעים, שחשבו שההשקעה הופכת אותם לבעלי זכויות שוות עם היזם שהקים את השותפות. למעשה שולט היזם באופן מלא בשותפות ומעניק לעצמו כ"שותף כללי" דמי ניהול ותמלוגים על חשבון שאר השותפים.

בשנות התשעים התרחבה ההפרטה למגזרים רבים ולבשה פנים רבות. לא רק מכירה של חברות ממשלתיות אלא גם שיתופי פעולה מורכבים בין גופים ממשלתיים וגופים פרטיים, הפרטה חלקית ומלאה של שירותים ושימוש נרחב בחברות קבלניות ובעובדי קבלן כדי לספק שירות ממשלתי באופן "יעיל יותר". לעיתים קרובות התמצתה ההתייעלות בכך שאותו מספר של עובדים המשיך לעשות עבודה זהה לזו של השירות הציבורי, אולם הפעם קיבלו העובדים שכר נמוך יותר וללא הגנה ותנאים סוציאליים נדיבים המאפיינים את עובדי המדינה.

יזמים הקימו שירותים מקבילים ומשלימים לשירותים הציבוריים, כמו למשל לימודים משלימים במערכת החינוך או מערכות של רפואה פרטית. המדינה חדלה להקים תחנות כוח חדשות באמצעות חברת החשמל וכרבע מייצור החשמל עבר לידיים פרטיות. גם מערכת ההתפלה, המייצרת כמחצית ממי השתייה הנצרכים בישראל, הוקמה ומופעלת על ידי יזמים פרטיים. למעלה ממחצית מהיקף ההתפלה נמצא בידי חברה אחת, חברת IDE שבבעלות דלק וכיל. התכנית לארגון מחדש של רשות השידור אינה מיועדת להפריט את הבעלות על השידור הציבורי, אבל היא מבוססת על הפרטת ההפקות של הערוץ הראשון למפיקים פרטיים, במתכונת המקובלת של הפרטת שירותים ציבוריים.

שירותים שלא הופרטו, תואגדו מחדש כמרכזי רווח והפסד ונדרשו לפעול על פי עקרונות המאפיינים עסק פרטי. כך למשל תואגדו בתי החולים ונדרשו למכור את שירותיהם על בסיס כלכלי, ומחלקות המים של הרשויות המקומיות הפכו לחברות עסקיות במסגרת "תאגידי המים". הקמת תאגידי המים עוררה ביקורת רבה, בשל טענות על הידרדרות השירותים, ייקור המים לצרכנים וחוסר יעילות.

לא כל ניסיונות ההפרטה צלחו. ניסיון להקים בית כלא המנוהל על ידי חברה פרטית עבור המדינה נתקל בהתנגדות בג"ץ. ועד העובדים של שירות התעסוקה הצליח לטרפד הקמת שירות תעסוקה. הפרטת שירותי אחיות בית הספר כשלה והשירות הוחזר לידי הממשלה. מחלוקת עזה פרצה סביב שירותי הרפואה הפרטית שהם למעשה הפרטה חלקית של מערכת הרפואה הציבורית. ועדה בראשות שרת הבריאות בממשלה הקודמת, יעל גרמן, המליצה להפסיק את מתן השירותים האלה במסגרת בתי החולים הממשלתיים. גם מכירת גרעין השליטה בבנק לאומי לא יצאה לפועל לאחר מספר ניסיונות למצוא קונים לבנק, והוא הופרט בסופו של דבר על ידי מכירת כל מניות המדינה בבורסה.

מדיניות ההפרטה הובלה על ידי משרד האוצר וראש הממשלה. היא הפכה לאמצעי היחיד כמעט להתייעלות ותשובה אוטומטית לצורך בהתייעלות וחיסכון בשירות הציבורי. לכל אורך הדרך נהנו תכניות ההפרטה מקונצנזוס רחב, ללא הבדל בין מפלגות השלטון. ההתנגדויות שהועלו לתכניות ההפרטה היו לרוב נקודתיות וטכניות, בעיקר על רקע אינטרסים של בעלי עניין כמו ועדי עובדים. ביקורת על תכניות ההפרטה עלתה גם ממחקרים וממעקב שמנהלת קבוצת חוקרים במכון ון ליר בראשות פרופ' יצחק גל נור.

פרופ' דני גוטוויין, היסטוריון מאוניברסיטת חיפה הוא אחד המתנגדים העקביים למדיניות ההפרטה, ואף דורש הלאמה מחדש של חלק מהשירותים שהופרטו, כמו תגליות הגז. אבל גם גוטוויין מודה שהציבור בכללו אינו שותף לביקורת. "המחאה נגד ההפרטות בישראל היא גם מאוחרת וגם בעוצמה נמוכה. אפילו המחאה שפרצה ב-2011 לא התנגדה להפרטה. היו שם אמנם שלטים נגד ההפרטה אבל היו אלה קבוצות מצומצמות מאד. גם המחאה הנוכחית, נגד מתווה הגז אינה כוללת את התביעה להלאמה, והתביעה העיקרית היא לתחרות ולשבירת המונופול. בסך הכול בישראל יש לאידאולוגיה הניאו ליברלית הצלחה אדירה".

מאידך ראינו מקרים רבים שההפרטה עלתה על שרטון והמדינה חזרה למתווה הציבורי: הרכבת הקלה בתל אביב, אחיות בית הספר, בית הסוהר הפרטי, מערכת הבריאות.

ההחלטה על החזרת הרכבת הקלה לממשלה היתה נכונה כי הממשלה הבינה שהיא אינה יכולה להפריט פרויקטים ציבוריים מאד גדולים. היו לכך הרבה דוגמאות אחרות שבהם הממשלה נכשלה אבל אני לא רואה כאן שינוי כיוון. במקום להפיק את הלקחים הממשלה ממשיכה ומקימה עכשיו את פרויקט הנמלים הפרטיים.

אבל מה בעצם נורא כל כך: לעתים קרובות ראינו שההפרטה גרמה להתייעלות ודווקא הבטיחה מקומות עבודה לעובדים שאולי היו מפוטרים משירותים לא יעילים.

כשאני בוחן את ההשוואות, אני לא רואה היתרון הגדול של הטרטור הפרטי בתחום היעילות. גם בסקטור הפרטי יש הרבה מאד מקרים של פשיטות רגל ובזבוזים גדולים. אני לא טוען שאין צורך בהתייעלות גם בסקטור הציבורי, אבל ההתמקדות בדת ההפרטה מנעה מאתנו לחשוב על בחינה של מודלים לניהול טוב יותר בסקטור הציבורי שכבר ראינו שיכול להיות לא פחות יעיל ומתאים לטיפול נכון בבעיות הציבוריות. בכל שירות מופרט יש ליזם הפרטי רווח של 10% וזהו מקדם אי יעילות קבוע של השירות כי בעסק ציבורי אין את הדרישה לרווח של 10% . ועדת גרמן לבחינת מערכת הבריאות גילתה שהפרטת השירותים הרפואיים הפכה אותם לבלתי יעילים ובלתי נגישים. גם מערכת החינוך גילתה שהשירות הציבורי הוא יעיל יותר. לכן הטענה שהפרטה שווה להתייעלות היא שקרית.