פתאום מלאימים: פרויקט ההפרטה הישראלי ירד מהפסים?

ביום האחרון של שנת 2006 נפלה ההכרעה: חברת MTS (Metropolitan Transportation Solutions) תחפור ותבנה את הרכבת התחתית הראשונה בישראל. דמעות עמדו בעיני לב לבייב, הרגל הישראלית של הקבוצה הבינלאומית. לבייב, יו"ר ובעל השליטה באפריקה ישראל, בראשות קבוצה ישראלית-סינית-גרמנית-פורטוגלית, יעניק לתל אביב את הרכבת התחתית הנכספת, 33 שנה לאחר שממשלת גולדה מאיר הקציבה שלושה מיליון לירות לתחילת התכנון. "אני משוכנע שאפריקה ישראל תעמיד לרשות תושבי מדינת ישראל את הרכבת הקלה המודרנית והמתוחכמת ביותר כפי שהוכיחה את יכולתה בהקמת כביש חוצה ישראל בפרק הזמן הקצר ביותר", אמר לבייב.

עלות הפרויקט הייתה כבדה: 10.7 מיליארד שקל. ההחזר על יתרת ההשקעה אמור היה לבוא מהכנסות הזכיינים מתפעול הרכבת במשך 32 שנים. "ניהלנו מו"מ עם הזכיינים והפחתנו שני מיליארד שקל מהעלות. זוהי הצלחה מסחררת", אמר בסיפוק חגי מילר, סגן החשב הכללי. אבל כסף וחיסכון בצד, השורה התחתונה הייתה שבסוף שנת 2013, יחנוך ראש העיר את הקו הראשון של הרכבת.

זה לא קרה כמובן. כדי לרדת לעומקה של התקלה הגדולה שעיכבה את עבודות הרכבת הקלה, צריך להבין את הבעייתיות הכרוכה בפרויקטים מסוג זה. מדובר בשיטת מימון אופנתית של פרויקטים ציבוריים, הממומנים אמנם על ידי הציבור, אבל לא עוברים דרך תקציבי המדינה. במסגרת השיטה "הקם, הפעל והעבר למדינה" ((BOT-Build Operate Transfer היזם לוקח על עצמו להקים את המיזם כשהוא מממן את כולו או את מרביתו. לאחר הבניה הוא מקבל על עצמו את תפעול הפרויקט ובאמצעות ההכנסות, מחזיר לעצמו את ההשקעה בתוספת רווח. המדינה חוסכת בדרך זו גם את כאב הראש של הקמת הפרויקט וגם את מרבית עלויות המימון או את כולן.

הבעיה הגדולה היא שכדי לזכות במכרז, חייב היזם לגייס מיליארדי שקלים רבים, לרוב מבנקים זרים. כגודל הסכום ואורך תקופת ההלוואה, כך גדל הסיכון. כל שינוי בתנאים של שוקי ההון העולמיים, לוחות הזמנים של הפרויקט, האווירה הפוליטית או מתיחות בינלאומית, עשוי לשנות את כל התחשיבים ולבטל את תכנית המימון עליה טורחים מאות בנקאים ואנשי עסקים במשך שנים. אין כמעט תכנית שלא נתקלה בתקלות מסוג זה, הכרוכות בעיכובים, שינויים בתחשיבים ובעלויות, הסתבכויות משפטיות וכלכליות. אין פלא שגם פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב, המורכב והיקר בפרויקטים מסוג זה, לא נמלט מתקלות כאלה. צירוף נסיבות מיוחד, הכולל את המשבר הפיננסי העולמי, יחסי כוחות פוליטיים בתוך הממשלה ולחץ של שר התחבורה ישראל כץ לקדם פרויקטים תקועים כמעט בכל מחיר, גרמו להחלטה החריגה להטיל על המדינה לממן ולנהל את פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב.

ההסתבכות הפיננסית של MTS החלה זמן קצר לאחר ההודעה על הזכייה. את המימון הייתה אמורה לספק קבוצה של בנקים זרים. חבילת המימון התעכבה, וב-2008 פרץ המשבר הפיננסי העולמי ששיתק את כל שוק האשראי הבינלאומי. הבנק שניהל את קונסורציום המלווים קרס, והזוכים במכרז התקשו לאסוף את השברים. את המדינה ייצגו במשבר החשב הכללי, שוקי אורן, בנקאי ותיק שהתגייס לשירות המדינה, וגיל שבתאי, סגן החשב הכללי שייצג את החשב הכללי במגעים. היזמים ביקשו לשנות בדיעבד את תנאי המכרז. עלות השינויים נאמדה ב-400 מיליון שקל, אולם נציגי המדינה סירבו. לעתים קרובות נמתחה על המדינה ביקורת בשל שינוי תנאי מכרז בדיעבד. השינוי היה חושף את המדינה גם לתביעה מצד החברות המתחרות. "זה קורה כמעט בכל המכרזים הגדולים", אמר עו"ד יהודה רווה, שייצג את MTS במו"מ. "חותמים על הסכמים מתוך כוונתו טובות אבל במעלה הדרך תמיד קורים דברים בלתי צפויים וצריך לעשות התאמות מחדש. דבר דומה בדיוק אירע במכרז להקמת הרכבת בירושלים. סיטיפס זכתה אבל נאלצה לערוך שינויים מהותיים בתנאי ההסכם. הצענו למדינה לאפשר למתחרים שהפסידו במכרז, לשוב ולהגיש הצעה בהתאם לתנאים החדשים, ובעצם לפתוח את המכרז, וכך היה. במקרה של MTS נדחו הצעות הפשרה".

"נקלענו למצב שבו נאלצנו לבטל את ההסכם. הם לא היו מסוגלים לעמוד מאחורי ההתחייבות שלהם", אמר שוקי אורן, היום מנכ"ל חברת ההשקעות קרדן. כדי לזכות במכרז הם הורידו את המחיר לרמות שהם לא היו מסוגלים לעמוד בהן. התוכניות ההנדסיות היו כרוכות בסיכונים לא מבוטלים. הדברים מנותחים היטב בפסק הבוררות שנערכה בין הזכיינים והמדינה ובו נפסק שהמדינה צודקת בטענותיה ובהחלטה לבטל את הזכייה".

הדרך לביטול המכרז לא הייתה קלה. נציגי המדינה חששו שעל אף שברור ש-MTS לא עמדה בתנאי המכרז, עלולים הזוכים במכרז לתבוע את המדינה אם תבטל את ההסכמים. בספטמבר הודיעה המדינה על ביטול ההסכם וחילוט הערבויות. חברה ממשלתית תתכנן מחדש ותקים את הפרויקט המורכב. הייתה זו החלטה דרמטית של ממשלה הדוגלת כמעט אוטומטית בהפרטה כדרך לביצוע פרויקטים ציבוריים.

"מבחינה אידאולוגית ברור שאני, ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר דאז יובל שטייניץ היינו מעדיפים שהפרויקט יבוצע על ידי יזם פרטי", אמר לוואלה! NEWS שר התחבורה ישראל כץ, שהוביל את ההחלטה על ביטול המכרז לאחר שקיבל את המלצות ראשי משרדו ואנשי האוצר. "אבל המסקנה הבלתי נמנעת מהחומר שהוגש לי שהם פשוט לא היו מסוגלים לבצע. הטענות כאילו בסך הכל היה מדובר על תוספת שך 400 מיליון שקל היא ממש בדיחה. אם זו הייתה כל הבעיה ניתן היה להתמודד איתה. הם עצמם ידעו שהתכנית שהציגו אינה ניתנת לביצוע".

מדוע הוחלט להעביר את הביצוע לחברה ממשלתית ולא לקיים מכרז מחודש לחברה פרטית יותר רצינית?

"התנאי שלי לביטול היה שבאותה החלטה ייקבע גורם אחר שיבצע, וזו הייתה יכולה להיות רק חברה ממשלתית. לכן הבאנו כמקשה אחת לממשלה החלטה שהוגשה על ידי כל גורמי המקצוע שגם מבטלים את העסקה עם MTS וגם מטילים על נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים – חברה ממשלתית) את הביצוע, אחרי שהגדרנו אותה בצורה מיטבית כדי שתוכל לבצע את הפרויקט".

והתוצאה היא לוח זמנים ארוך יותר ועלויות גבוהות בשיעור ניכר.

"לוח הזמנים ש-MTS דיברה עליו לא היה רלוונטי כי הם לא עמדו לבצע אותו ולא נסגר איתן שום דבר. וגם המחיר לא היה ריאלי ולכן ההשוואה אינה נכונה".

ומה הלקח שלנו מהפרשה? שרעיון ההפרטה של מכרזי תשתית הוא גרוע?

"המסקנה הייתה שעבודות מורכבות מאד בהיקף כזה, אי אפשר למכרז לביצוע על ידי המגזר הפרטי. היו לנו הצלחות גדולות בפרויקטים גדולים אחרים שהושלמו בהצלחה אבל הרכבת הקלה בתל אביב היא פרויקט מורכב מידי.

ואנחנו יודעים שהחברה הממשלתית תצליח במקום שבו נכשלו היזמים הפרטיים?

"עשינו תכנון מחודש ואנחנו יודעים שהפער בין התקציב שהוצע על ידי היזמים הפרטיים לתקציב שנקבע על ידנו הוא הפער בין העלות הריאלית של הפרויקט לעלות שלא הייתה מציאותית. עידכנו את התכנון, נערכנו, וגייסנו את כל יכולת הביצוע שלי ושל הגופים המעורבים. לוח הזמנים החדש הוא מציאותי ואני מאמין שאפילו נקדים את מועד הסיום המתוכנן, שנקבע ל-2021".

ההחלטה להטיל על נת"ע את הביצוע זכתה לביקורת מצד מבקר המדינה "לפני שקיבלה הממשלה את החלטתה מדצמבר 2010, לא הוצגו לה חלופות שונות של גופי ביצוע לפרויקט הקו האדום. ההחלטה שנת"ע תהיה אחראית לביצוע פרויקט כה מורכב התקבלה בלא שנעשתה עבודת מטה יסודית של משרד התחבורה ומשרד האוצר – לבדיקת היערכותה של החברה ויכולתה לבצע את הפרויקט, לבדיקת העלות הכלכלית של כל התהליך לעומת חלופות אפשריות אחרות".

נת"ע הייתה חברה ממשלתית בת 40 עובדים, שעסקה בפיקוח על עבודות תחבורה. לאנשיה לא היה כל ניסיון או כישורים נדרשים לניהול פרויקט אימתני. לצורך הפרויקט היא נדרשה לשנות את פניה ולתור אחר אנשי מקצוע מתאימים. "ההחלטה להטיל על נת"ע את ביצוע הפרויקט התקבלה מבלי שנעשתה עבודת מטה יסודית של משרד התחבורה ומשרד האוצר, וללא בדיקתן של מלוא המשמעויות הנובעות מכך", כתב המבקר, ורמז לכך שהמדינה יכולה להטיל את המלאכה על חברת נתיבי ישראל – שמקצועה סלילת דרכי תחבורה.

בשלוש השנים הבאות תפח התקציב המוערך לאטו, מועד הסיום הלך ונדחק לעבר העשור הבא. בנת"ע הלכו ובאו מנהלים רבים, כשהיו"ר האחרון נאלץ לפרוש תחת חשד של מעשי שחיתות. אומדן העלות המעודכן הוא 16.1 מיליארד שקל, 50% יותר מהעלות שהוצעה במכרז, ומועד הסיום המשוער הוא 2020 על פי גרסת משרד התחבורה שנמסרה למבקר המדינה, או 2022, על פי גרסה אופטימית פחות שמסר משרד האוצר למבקר המדינה. ככל שמתקדם הפרויקט, מתגלים קשיים ותקלות שלא נחזו מראש.

עם תחילת העבודות הכריז שר התחבורה כץ, שיציאת הדחפורים לשטח מוכיחה שהחלטתו להטיל את המלאכה על חברה ממשלתית מוצדקת. האמת מורכבת יותר: הניסיון להטיל את הפרויקט על חברה פרטית כשל בשלב ראשוני מאד, שלב המימון. מכן הבעיות העלולות להתעורר במבצעים מסובכים כאלה, המימון אינו מהווה מכשול עבור מיזם ממשלתי. הביצוע מתחבר ישירות לכיסיהם של משלמי המסים. מבקרי רעיון ההלאמה, כמו עו"ד רווה, מצביעים על הפער העצום בין העלות המתוכננת של הפרויקט במסלול ההפרטה, כ-11 מיליארד שקל, לעלות המשוערת המעודכנת, יותר מ-16 מיליארד שקלים, לפני חריגות כמעט מועדות בתקציב ההתחלתי. ועל זה יש להוסיף את מחיר העיכוב בביצוע הפרויקט.

אולם גם היום, כאשר מיזם הרכבת הקלה מנוהל בידי חברה ממשלתית, קשה לומר שהוא יבוצע על ידי חברות ממשלתיות. הפרויקט מנוהל על ידי החברה הממשלתית וממומן ישירות מתקציב המדינה, אולם האחריות לביצוע נתונה בידי חברות קבלניות פרטיות. שתיים מהן, סולל בונה מקבוצת שיכון ובינוי וחברת CRTH הסינית כבר נשכרו ומתחילות לעבוד בחפירת הקו רמת – גן תל אביב.

פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב הוא אולי פרויקט התחבורה הגדול והמסובך ביותר שניסתה המדינה לבצע באמצעות הפרטה, אולם היו פרויקטים גדולים דומים שהופרטו בהצלחה רבה יותר. שיטת ה-BOT פרחה בעקבות ההצלחה הגדולה שנחל מיזם כביש 6 – כביש האגרה הראשון שנחשב מוצלח במיוחד. גם פרויקט הרכבת הקלה בירושלים הושלם, ולאחר תקופת הרצה והסתגלות מסיעה הרכבת כמעט ללא תקלה וביעילות רבה כ-140 אלף נוסעים ביום. פרויקט נוסף שנבנה באמצעות הפרטה הוא פרויקט מנהרות הכרמל. הפרויקט נועד לפתור את פקקי התנועה העצומים בכניסות וביציאות מהעיר חיפה ובמעבר בין צפון הארץ למרכז. כמו בפרויקטים אחרים מסוג זה, התעכב הפרויקט במשך שנים רבות עקב בעיות מימון. חוזה ראשוני נחתם עם קבוצת "כרמלטון" הזוכה במכרז עוד בשנת 1997, אולם רק לאחר החתימה התברר שהבנק המממן, דיסקונט, חזר בו מהסכמות וסירב לספק את האשראי למיזם. המו"מ נפתח והסתיים רק לאחר שהמדינה סירבה לספק ליזמים "רשת ביטחון" שתגביל את ההפסד במקרה של כישלון. מהרגע שהושגה ההסכמה על תנאי המימון ונפרשו רשתות הביטחון, הואצה העבודה על הפרויקט והמנהרות נפתחו ב-2010.

במקביל למיזם הרכבת בתל אביב, מנהלת חברת נתיבי ישראל את הפרויקט הענק של כביש תל אביב ירושלים, ואת קו הרכבת החדש הכולל 11 קילומטרים של מנהרות בעלות הנאמדת בכ-9 מיליארד שקל. גם במיזמים אלה נרשמה חריגה של שנים מלוח הזמנים המתוכנן והתקציב הראשוני תפח בעשרות אחוזים. אולם מסילות ברזל, יקרות ככל שיהיו, אינן נבנות בשיטת BOT והיות שכביש מס 1 אינו מיועד להיות כביש אגרה, לא ניתן היה להפריט את בנייתו.

האם הניסיון מוכיח שאין להפרטת עבודות התשתית יתרון מובהק על פני ביצוע ממשלתי?

שוקי אורן: "אני מאמין עדיין בהפרטה כדרך הטובה ביותר. יש לנו קנה מידה להשוואה במכרזים להקמת מתקני ההתפלה: שני מכרזים יצאו לדרך כמעט באותו זמן: מתקן ההתפלה בנחל שורק שנמסר לביצוע לחברה פרטית ומתקן באשדוד שנמסר לחברה ממשלתית - חברה בת של מקורות. מתקן שורק פועל כבר יותר משנתיים ומספק מים, והמתקן הממשלתי טרם התחיל לפעול. המקרה של הרכבת הקלה הוא מקרה קשה שבו נכשלנו אבל הוא לא מקרה שאומר שאסור להמשיך ולעשות את זה".