מחקר: כך "נעלמים" מיליונים מתקציב משרד החינוך

(דברי שר החינוך שי פירון על פתיחת שנת הלימודים, אתמול)

עם חזרתם הבוקר (שני) של יותר משני מיליון ילדים ובני נוער לגני ולבתי הספר בישראל, מחקר חדש חושף את הנזקים שיוצרת אי-השקיפות בתקציב משרד החינוך. החוקרים נחום בלס ויוליה קוגן ממרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, הראו במחקרם כי על אף שהתקציב בהחלט גדל בעשור האחרון, הקושי בהבנתו מצייר תמונת מצב מעורפלת לגבי השגת היעדים שהוצבו עבורו. "לכאורה התקציב והדיונים סביבו פתוחים לציבור", אמרו בלס וקוגן, "אך למעשה אין הדבר כך. התקציב הוא בבחינת מבוך גם עבור אנשי מקצוע".

חוזרים ללימודים - סיקור מיוחד בוואלה! חדשות:
פחות בחינות, יותר למידה: מה ישתנה בשנת הלימודים?
נתניהו בירך: "המורים התגייסו בתנאים של אי ודאות"
ביטוח תאונות לתלמידים - משלמים יותר, מקבלים פחות

במחקר שערכו השניים נבחנו שלוש הרמות של תקציב המשרד: האחת, התקציב המקורי שניתן לו. השנייה, התקציב על שינוייו – זהו למעשה התקציב המתקבל עם השינויים שהוכנסו אליו במהלך השנה, והשלישית היא ההוצאות בפועל מתוך שני התקציבים הראשונים. הם גילו כי בין רמות התקציב השונות קיימים פערים משמעותיים. לדברי החוקרים, לא מדובר בתקריות חד פעמיות ולכן ניתן להסיק מכך ש"החריגות מהתקציב המקורי אינן מקריות ומבטאות מדיניות אשר ברורה לממונים על תקצוב החינוך, אך סמויה, לפחות בעת הדיונים על התקציב, מהציבור".

בלס וקוגן מצאו דוגמאות לכך שקשה מאוד לעקוב אחר הכספים הזורמים לתקציב המשרד ולבחון את העמידה ביעדים שמשרד החינוך הציב לעצמו. למשל, התקנה בתקציב החינוך שכותרתה היא "הקטנת מספר התלמידים בכיתות": במהלך השנים 2011-2009, הוקצו בתקציב המקורי כ-218 מיליון שקלים לצורך כך. עם זאת, לפי הבדיקה של רמת התקציב השלישית, לא בוצע בכסף הזה דבר. נראה שסעיף זה הפך ל"סעיף רזרבה", סעיף לא מנוצל שיהפוך בעתיד "תקציב רזרבה", אשר יועבר לפי הצורך למשרד הזקוק לו.

בדומה לכך, גם תקציב התחום שיועד ליחידות המטה של המשרד לא נוצל כמעט כלל בשנים 2012-2005, ומהווה "רזרבה סמויה". לעומתו, בשנים אלה ההעברות למוסדות תורניים עלו על התקציב המקורי ב-35%.

התוצאה של "רזרבות סמויות", היא העברות ממשרד למשרד. כך, למשל, בתקציב 2011 אושרה העברה של כ-141 מיליון שקלים מתקציב החינוך לרזרבה הכללית של התקציב – ומשם לביטחון, לצורך גיוס חרדים לצה"ל.

בנוסף, התגלו פערים בעייתיים באגף שחר במשרד החינוך אשר מטרתו היא טיפול בצמצום הפערים הלימודיים בין אוכלוסיות חלשות לבין אוכלוסיות מבוססות על ידי קידום האוכלוסיות החלשות. התקנה המרכזית בתכנית זו, תקנת תכנית היישובים, תוקצבה במהלך השנים שנבדקו בכ-183 מיליון שקלים בממוצע בתקציב המקורי וב-412 מיליון שקלים בתקציב על שינוייו. הביצוע בפועל, עם זאת, עמד על 341 מיליון שקלים בלבד. משמעות הדבר היא שעל אף שהתקציב על שינוייו היה גדול פי שניים מהתקציב המקורי, הביצוע בפועל עבר את התקציב המקורי בפחות מכך. לגברי החוקרים, מדובר בדפוס שחוזר על עצמו מדי שנה בחלק מהסעיפים: בתקציב המקורי, אשר עובר את הדיון הציבורי, ההיקף נמוך בהרבה מכוונת התקצוב האמיתית. כך במהלך השנה מתווספים כספים לתקציב, לעתים אף יותר מהצורך בהם.

עוד נמצא במחקר כי בשנים 2012-2000 גדל ביצוע התקציב בפועל ב-45%. כמו כן, ניתן לראות כי גדלו ההוצאות לתלמיד במהלך השנים הללו, ומספר התלמידים עצמו גדל ב-24%. הגידול בהוצאות לתלמיד אף הואץ בין השנים 2012-2012 בשל יישומם של שני מהלכים אשר תבעו תקציבים גדולים יותר מהמשרד: הסכמי העבודה עם ארגוני המורים והאצת יישום חוק לימוד חובה לגילאי 3-4.

לצד הגידול בשימוש בתקציב בפועל, החוקרים מצאו שהתקציב אשר עומד לרשות המשרד ולא מנוצל מגיע לסכום של כמיליארד שקלים בממוצע בכל שנה. משרד החינוך נימק את אי ניצול התקציב המלאה בסיבות שונות, אך לדברי בלס וקוגן, הסבריו בלתי מספקים. לדעתם, באמצעות ניהול יעיל ובפתיחות ושקיפות גדולים יותר יהיה אפשר להתגבר על הקשיים, או לפחות לצמצם את נזקיהם. זאת, לאור העובדה שאין מדובר בחריגות חד פעמיות, אלא בתופעה שחוזרת על עצמה בכל השנים שנבדקו.

בשנת 2011 התוצאות של תלמידי ישראל במבחן הבינלאומי להערכת הישגים בחינוך במתמטיקה ומדעים, TIMSS, היו גבוהות מבשנים קודמות. בוויכוח ציבורי שהתקיים לאחר פרסום התוצאות, משרד החינוך טען כי הצלחתם של התלמידים היא תוצאה של שיפור מערכתי ולא של הכנה טובה וממוקדת למבחנים. חוקרי מרכז טאוב מצאו כי אכן מופיעה תקנה בשם "תכנית לשיפור הישגים" ואף הוקצו לה כ-370 מיליון שקלים – אך היא מופיעה בשנת 2010 בלבד, ולא בשנים 2011 ו-2012. מעבר לכך, היא מופיעה רק בתקציב המקורי ולא בתקציב על שינוייו או בביצוע. לפי החוקרים, אין להסיק מכך ישירות שהתקציב לא נוצל. השערתם היא שהוא הועבר לתקנת שעות הלימוד הכללית וייתכן כי נוצל במסגרתה. עם זאת, הם אמרו כי הדיווחים של החשב הכללי כיום אינם מאפשרים כלל את בקרתה של ועדת הכספים של הכנסת, קל וחומר את בקרתו של הציבור.

בשנת 2007 אישרה הכנסת את חוק חינוך חובה עד כיתה י"ב, אך הוא לא נכלל בתקציב החינוך עד לשנת 2011. בתקציב המקורי, הוקצו ליישום החוק כ-17 מיליון שקלים, בתקציב על שינוייו הסכום ירד למיליון שקלים ובתקציב הביצוע בפועל לא נרשם אף לא שקל אחד. על הממצא הזה אמר בלס, כי "העובדה שמשרד החינוך התעכב במשך ארבע שנים בתקצוב החוק ולבסוף תקצב אותו בסכום מינימלי שלא נוצל, מדברת בעד עצמה".

לפניות לכתבת רויטל בלומנפלד: revital.blumenfeld@walla.com