המבקר: המדינה לא ערוכה לספק מים בשעת חירום

מבקר המדינה, יוסף שפירא, מותח ביקורת חריפה על התנהלות מוסדות המדינה בשורה ארוכה של סוגיות סביבתיות. בדוח המבקר שפורסם היום (שלישי), התייחס שפירא להיערכות השערורייתית של משק המים לשעת חרום, לפיקוח והבקרה אחר איכות וכמות מי הקולחין המיוצרים על ידי יזמים פרטיים ולמעקב נוסף - השלישי במהלך עשר השנים האחרונות - אחר הסחבת בצמצום ובמניעת איומי החומרים המסוכנים בכלל ובמכל האמוניה בחיפה בפרט.

האחריות למניעת אירועי חומרים מסוכנים מוטלת על שלושה גופים מרכזיים: המשרד להגנת הסביבה, פיקוד העורף והמשרד לביטחון הפנים. המשרד להגנת הסביבה אחראי לטיפול באירועי חומרים מסוכנים שמקורם בתקלות תפעוליות ובאסונות טבע, פיקוד העורף אחראי לתחום הסיכונים שמקורם במלחמה, ומשטרת ישראל אחראית על תחום הסיכונים שמקורם בפעילות חבלנית עוינת (פח"ע).

בעקבות דוח המבקר משנת 2007, שמתח ביקורת על חוסר התיאום בין הגופים, בשנת 2008 החליטה הממשלה כי בראש שלושת הגופים יעמוד המשרד להגנת הסביבה וישמש מנחה מקצועי לאומי לכל רשויות המדינה בכל הנוגע לטיפול משולב בחומרים מסוכנים. דוח המבקר חושף כי בחלוף ארבע שנים מיום החלטת הממשלה, התקיימו אמנם דיונים מקצועיים בהשתתפות נציגי הגופים, אולם אלו לא הגיעו לידי קבלת החלטות מעשיות ויישום מלא של תכניות.

המבקר מותח ביקורת על הסחבת בהסדרת סמכויות המשרד לביטחון הפנים במיגון המתקנים שבהם מאוחסנים החומרים המסוכנים ובאבטחתם מפני פעילות חבלנית עוינת. "בדוח מ-2004 נכתב שאין בדין הסדר שתכליתו שמפעלים מסוכנים ימגנו ויאבטחו את מתקניהם מפני פח"ע ויונחו כיצד לעשות זאת", כותב המבקר. "בפברואר 2006 הכין המשרד לביטחון הפנים הצעה להחלטת ממשלה, הקובעת כי באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, יתווספו 200 מתקני חומ"ס (חומרים מסוכנים) לרשימת הגופים המונחים ולביצוע תכנית תלת-שנתית להנחייתם. בתחום זה תתוקצב המשטרה בכ-11 מיליון שקלים ויתווספו לה 39 תקני כוח אדם", נכתב. "ביקורת המעקב העלתה כי ביוני 2012 טרם הובאה לממשלה הצעת החלטה בדבר החלת החוק להסדרת הביטחון על גופים נוספים".

במסמכים, שהוכנו במסגרת עבודת מטה שעשתה חטיבת האבטחה של המשטרה ב-2008, צוין כי חלק מהחומרים המיוצרים או המשמשים לצרכים תפעוליים הם מסוכנים ביותר לחיי אדם, לבעלי חיים, לצומח ולסביבה. "ממסמך מיפוי חלקי שהכינה חטיבת האבטחה עלה כי כ-440 מתקנים וגופים המייצרים או מחזיקים חומ"ס אינם מונ?חים לאבטחתם, וכי יש ליקויים כבדי משקל באבטחת החומ"ס בעת שינוע ביבשה על ידי אותם גופים. ההנחה שנקבעה ביסוד המסמך היא כי פיגוע במתקן חומ"ס או שינוע בכלי רכב המוביל חומ"ס יגרום לנפגעים רבים, וכי ביצוע פעולות אבטחה במתקנים המחזיקים או מייצרים חומ"ס יכול למנוע או לצמצם את הנזקים", נכתב בדוח המבקר. בין הגופים והמתקנים שאינם מונחים, מציין הדוח, כלולים חברות לייצור חומ"ס, מתקנים מחזיקי חומ"ס, ברכות שחייה, בתי חולים, מכוני מחקר, מעבדות פרטיות, חברות לשינוע חומ"ס וחברות שיווק דלק וגפ"ם.

בעקבות ממצאים אלה ואחרים, תוקף מבקר המדינה את המשרד לביטחון פנים בחומרה, ואומר: "אי-מתן הנחיות לאבטחת מתקני חומ"ס מפני איומי פח"ע עלול להעמיד את הציבור בסכנה, ויש לראות את אי-מיצוי הטיפול בתחום זה בחומרה רבה".

אף שרק לפני שבוע וחצי קיבלה הממשלה החלטה חגיגית והיסטורית להקים מפעל אמוניה בדרום ולסלק את מכל האמוניה מחיפה עד לשנת 2017, גם הפעם, בשלישית, חלק הארי של הפרק הנוגע לטיפול בחומרים המסוכנים מוקדש לסחבת בהסרת איום מכל האמוניה הגדול ביותר בארץ שבמפרץ חיפה. זאת, תוך קריאה לקדם את מיגונו מפני פגיעת טילים, עד אשר יסולק בעוד כמה שנים מהאזור צפוף האוכלוסין.

דוגמא מובהקת להיעדר קבלת החלטות מעשיות, ובעיקר לחוסר קבלת מרות, ניתן לראות במחלוקת הקשה בין המשרד להגנת הסביבה לבין פיקוד העורף בנוגע לאופן מיגונו של המכל. דוח המבקר משנת 2007 מצא כי המשרד להגנת הסביבה הכין הערכות סיכונים בהתבסס על תרחיש שונה מזה של פיקוד העורף. בין שני הגופים התגלעו חילוקי דעות מהותיים על התרחיש שאליו יש להתכונן, ומכאן גם שוני מהותי בקביעת אמצעי המיגון הדרושים למכל האמוניה. בעוד שהמשרד להגנת הסביבה התבסס על תרחיש לפיו יש להתכונן למקרה של פגיעה ישירה של טיל, פיקוד העורף התבסס על תרחיש שלפיו המכל ייפגע אך ורק כתוצאה מנפילת טיל בסמוך לו. כך, בעוד שהמשרד להגנת הסביבה התעקש כי ימוגן גם גג המכל (מיגון עילי), פיקוד העורף הסתפק במיגון קירותיו בלבד.

בעקבות המחלוקות, החליט באפריל 2007 השר להגנת הסביבה, גדעון עזרא, למנות ועדה ציבורית מקצועית בראשות אלוף במיל' הרצל שפיר, שהמליצה על מיגון עילי למכל האמוניה. על אף שהשר עזרא קיבל את המלצות הוועדה, עד היום ממשיכים פיקוד העורף והמשרד להגנת הסביבה להתבצר בעמדותיהם ולהתכונן לתרחישים שונים. "לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח רגישותו המיוחדת של הנושא, נוכח הדין והדברים רב השנים בין הנוגעים בדבר, ולאור העובדה שהמשרד להגנת הסביבה משמש המנחה המקצועי הלאומי בתחום החומרים המסוכנים - מוצע להעלות את הנושא להכרעת הממשלה", קובע המבקר את מסקנתו.

בפרק אחר חושף המבקר שערוריה נוספת בתחום ההיערכות לשעת חירום, הפעם בסחבת במוכנות משק המים. כבר בשנת 1986 החליטה הממשלה כי רשות המים תכין את משק המים לשעת חרום ותפעיל אותו. בין היתר, נקבע כי מנהל הרשות יהיה רשאי להכריז על אירוע פגיעה במים כדי למנוע פגיעה באספקת המים ובאיכותם. לפי החלטת ממשלה נוספת, שהתקבלה בנובמבר 2006, היה על מנהל הרשות להכין כללים להכרזה זו ולהקים מנהלה ארצית לביטחון המים, שתשמש מטה מקצועי אשר יסייע לו להיערך לאיומי הפגיעה במים, לפעול למניעתם ולתאם את הטיפול בהם. לפי דוח המבקר, גם בתיקון חוק המים נקבע כי עד יוני 2008 תיקבע רשות המים כללים "לעניין ההכרזה על אירוע פגיעה במים, דרכי הטיפול באירוע, הדרכים למניעתו, להפסקתו, להחזרת המצב לקדמותו, למניעת הישנותו ולהסדרת אספקת מים לצרכנים שנפגעו כתוצאה מהאירוע".

אלא שמהממצאים עולה כי מועצת רשות המים טרם אישרה אפילו את הכללים להכרזה על אירוע פגיעה במים והטיפול בו. בתשובה לשאלת המבקר, אמר באוגוסט 2012 מנהל היחידה לביטחון המים ברשות המים כי "תהליך הניסוח והעברת הגרסאות השונות לגורמים פנימיים וחיצוניים כדי לקבל תגובתם הוא מורכב וארוך". לדבריו, טיוטה כללית הועברה ליועצת המשפטית של רשות המים כדי לקבל את הערותיה לפני העברתם אל משרד המשפטים.

עוד מצא המבקר כי תכניות רבות לאספקת מים בשעת חירום לוקות בחסר. כך למשל הנחיות לאחסון מים בבתים לשעות הראשונות של המשבר לא מיושמות במרבית המקרים, והרשויות הממונות טוענות כי אין להן יכולת לאכוף את יישומן. זאת ועוד: לפי הנוהל שעל בסיסו הוכנו תכניות החירום בתאגידי המים וברשויות המקומיות, 50% מכמות המים הנדרשת (שני ליטרים לאדם ליום) יסופקו באמצעות מכלים ניידים ונייחים ומכליות כביש, בעוד שיתרת המים תסופק בבקבוקים, בהתבסס על המלאי שבמרכולים או אצל ספקי בקבוקים או כדים. מדוח המבקר עולה כי עד לרגע סיום הביקורת, רשות המים לא הסדירה את אספקת המים בבקבוקים עם הגורמים הרלוונטיים, כדוגמת אגף התקציבים במשרד האוצר ורשות החירום הלאומית (רח"ל), ולא חתמה על הסכמים שיבטיחו את אספקת המים בשעת חירום.

אולם מהדוח עולה כי גם כאשר רשות המים ניסתה לשפר את המוכנות לשעת חרום, היא נתקלה בקירות אטומים מצד משרד האוצר. "באוקטובר 2012 ניסה מנהל ביטחון המים ברשות לתרגל תקצוב רכישת בקבוקים מול אגף התקציבים, בעלות של כ-20 מיליון שקלים, במהלך תרגיל היערכות לאחר רעידת אדמה", נכתב בדוח. "באותו חודש הודיע אגף התקציבים למנהל ביטחון המים ברשות על סירובו לכך". הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מצדו, מסר למשרד מבקר המדינה כי "בדיונים שנערכו בין הצדדים בנושא סוכם כי אין צורך שהמדינה תחזיק במלאי בקבוקי מים באופן קבוע", וכי "בשעת חירום יועמד הכסף הנדרש לרכישת הבקבוקים". עוד ציין הממונה כי "אין טעם בפתיחת תקנה תקציבית וירטואלית רק לצורך תרגיל לשעת חירום", וכי התנגדות אגף התקציבים הייתה רק לפתיחת התקנה ולא להעמדת התקציב הנדרש.

בנוסף, על פי תרחיש הייחוס העיקרי של רשות המים - רעידת אדמה - נדרשת הרשות לתת מענה לכ-400 אלף אזרחים באמצעות מכלי מים, ברזיות, משאבות מים ותאי שירותים כימיים שעלותם הכוללת תהיה כ-6.5 מיליון שקלים. אלא שעד לרגע סגירת הביקורת, רשות המים לא תקצבה סכום זה.

גם תכנית נוספת עליה נסמכת הרשות, המתבססת על סיוע של צה"ל באספקת מכליות כביש, לא הושלמה כראוי. בפגישה שנערכה בשנת 2008 בין נציגי רשות המים, רח"ל וגורמי צה"ל, התבקש צה"ל לסייע לרשות המים בהקצאת מכליות מהעתודה המטכ"לית לצורכי העברת מים בשעת חירום, כשמחצית מהמכליות יינתנו תוך 12 שעות ומחציתן תוך 36 שעות, כל זאת בהתחשב בעיסוקיו האחרים. אלא שממסמכים שהגיעו למבקר המדינה ב-2012 עולה כי מספר המכליות המטכ"ליות קטן מזה שצוין בישיבה וכי לא כולן כשירות.

בתגובה לשאלת המבקר, הודיע צה"ל כי הוא אינו מתחייב על מספר המכליות שיוכל להעמיד לרשות המים בשעת חרום. "מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 כי ההסתמכות של רשות המים על המכליות של צה"ל היא חיונית, בהיעדר כמות מספיקה וזמינה של מכליות מתאימות בשוק האזרחי", נכתב בדוח. "משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי נוכח היעדר מחויבותם של גורמי צה"ל להעמיד לרשותה מספר מספק של מכליות בעת חירום, אין בהמשך הסתמכותה על צה"ל כדי לתת מענה לרשויות מקומיות ולאזרחים במחנות מפונים; ולפיכך עליה לבחון באופן מעמיק את האפשרות להתקשר עם חברות אזרחיות המחזיקות מכליות מים".

אם לא די בכל אלה, אז גם "מקורות", חברת המים הלאומית "אינה מכירה כראוי את מערכת המים של הרשויות המקומיות ותתקשה לסייע להן בשעת חרום", נכתב בדוח. עוד עולה מהממצאים כי "טרם נחתם הסכם שלפיו תסייע מקורות בהפעלת עתודות מרחביות, ובכלל זה לא סוכם מי יממן את צוותי הכוח". את הפרק המטריד על היערכות משק המים לשעת חרום, מסכם המבקר במילים הנחרצות: "על רשות המים, משרד האוצר, מקורות, צה"ל, תאגידי המים והרשויות המקומיות לתקן בהקדם את הליקויים העולים מדוח זה, כדי להבטיח שבעת משבר מים קשה לא יעמדו אזרחי המדינה בפני שוקת שבורה".

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר כי "בדיוק בגלל חילוקי הדעות ביננו לבין פיקוד העורף והרצון שלנו להבטיח את שלום הציבור, העביר השר להגנת הסביבה, ח"כ עמיר פרץ, החלטה היסטורית בממשלה הקובעת כי מיכל האמוניה יפונה ממקומו ויוקם במקומו מפעל לייצור אמוניה בדרום הארץ עד שנת 2017. בהחלטה נקבע כי המשרד להגנת הסביבה יוביל את הנושא.

"באשר לעבודת ועדת המנחה הלאומי, יובהר כי הוועדה אינה מחליפה את אחריות משרדי הממשלה והרשויות הרלוונטיות אשר אמורות לבצע עבודתן בתחום החומרים המסוכנים. להלן העובדות באשר לוועדות המשנה שהוצגו בדו"ח: הוועדה סיימה את כל מה שניתן לעשות בתחום המערכת האזרחית המגיבה ללא תקציב ייעודי מהאוצר, דרישה לתקציב בנושא הועברה לאוצר וטרם נענתה. באשר לשינוע חומ"ס, הוועדה סיימה את עבודתה והמלצותיה הועברו למשרד התחבורה, הגורם האחראי בנושא. באשר לתורת לחימה לחומ"ס, הוחלט לתאם ולעדכן מהלך זה עם העברת מערך התגובה לאירועי חומרים מסוכנים לרשות הכבאות הארצית הנמצאת בימים אלה בשלבי התארגנות לנושא.

"בעניין צמצום הסיכון מחומ"ס במפעלים בשעת חירום, עיקר העבודה בתחום זה בוצעה ולראייה בעתות חשש קודמות כגון עמוד ענן וימי המתיחות האחרונים מול המתרחש בצפון, כלל המפעלים פינו חומרים מסוכנים ובכך הובטח שלום הציבור. אנו נמצאים כרגע בשלבי סיכום אחרונים בעניין אתרים נוספים שאליהם ניתן יהיה לפנות חומרים מסוכנים בשעת חירום. בעניין קביעת מלאי החומ"ס הנדרש בשעת חירום, הוועדה סיימה את עבודתה והפעילות השוטפת מרוכזת ברשות החירום הלאומית במשרד להגנת העורף. בעניין שילוב דרישות בהיתרי רעלים, הוועדה סיימה את עבודתה.

"באשר לנושא הגפ"ם, הוועדה סיימה את עבודתה והמלצותיה אושרו. גם אנחנו ממתינים ליישום ההמלצות על ידי משרד האנרגיה והמים. בעניין הפעילות בתחום הנפיצים, בניגוד למשתמע, ועדת המשנה הוקמה לפני כחצי שנה בלבד ועובדת בימים אלה".

מרשות המים נמסר: "לעניין היערכות משק המים לשעת חירום, ראוי להדגיש כי היחידה לביטחון מים ברשות המים, הכינה את משק המים להתמודדות עם אירועי פגיעה במים בשגרה ובחרום במטרה להבטיח אספקה רציפה של מים לשתייה בעת אירוע פגיעה במים. להערכתנו, לא קיימים בישראל אזרחים החשופים ללא היערכות.

"היחידה נערכת לתת פתרון לכלל תושבי המדינה ולחלוקת מים במגוון אמצעים חלופיים, בעת משבר מים בסדר גודל לאומי, תוך שיתוף פעולה מלא ומוגדר עם זרועות רלוונטיות כגון צה"ל, פקע"ר, משרד הביטחון והבריאות, הרשויות המקומיות ותאגידי המים. לאחרונה הוקצו לרשות המים התקציבים הדרושים להשלמת הפערים ולתיקון הליקויים ומרביתם כבר נמצאים בשלבי יישום ובתהליכי עבודה מתקדמים, כמו כן, ממש בימים אלו עומדת להסתיים ביקורת המבוצעת על היחידה לביטחון מים ברשות המים על ידי המשרד להגנת העורף, אשר ציינה כי רשות המים ערוכה ברמה טובה מאוד".

בנושא יחסי הגומלין בין תאגידי המים לרשויות המקומיות, נמסר: "ממצאי דוח המבקר מחדדים את עמדתה העקרונית של רשות המים כי הדבר הנכון להבטיח התנהלות עסקית – עצמאית, ועל בסיס כלכלי של התאגידים הוא על ידי יצירת הפרדה מהותית בין התנהלות התאגיד לבין הרשות המקומית. עם זאת, הממשלה, בעקבות אימוץ המלצות ועדת ניסן סברה שניתן לקיים ממשקים ופעילויות בין הרשות המקומית לבין התאגידים וביצוע עסקאות משותפות וכל זאת בשונה מכוונת החוק המקורי. חשוב לציין כי רשות המים הביעה הסתייגותה בוועדת ניסן ואף הגישה דעת מיעוט.
"בשבועות הקרובים יוצגו למועצת רשות המים כללים ליישום הקריטריונים לביצוע עסקאות משותפות".

על השבת הקולחים נמסר: "מדינת ישראל הינה המדינה עם שיעור השבת הקולחים הגבוה ביותר בעולם. משק הקולחים זוכה לתשומת לב מרכזית ברשות המים ומגויסים משאבים רבים להסדרתו, נוכח חשיבותו הרבה הן בצד תפיסתו כמשאב חיוני למשק המים והן בהיותו מטרד בהקשרים תברואיים וסביבתיים".

מהמשרד לביטחון הפנים נמסר בתגובה: "המשרד לביטחון הפנים מייחס חשיבות רבה לטיפול בחומרים מסוכנים ולהערכות לקראת פעילות חבלנית עוינת שתפגע במתקני ובמובילי חומרים מסוגים אלו. בחודשים האחרונים קידם מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים עבודת מטה בנושא חוק הסדרת הביטחון, במסגרתה נדון, בין השאר, נושא החומ"ס. במסגרת עבודת מטה זו, הונחו גופי המשרד לביטחון הפנים להציג הצעות לתיקוני חקיקה אשר יאפשרו הנחיית גופים על ידי משטרת ישראל, ללא צורך בדיונים פרלמנטריים להוספת/גריעת גופים מההנחיה, כאמור בחוק כיום. תיקוני חקיקה אלו יאפשרו למשרד לביטחון הפנים לפעול בזריזות, ובאופן עצמאי ופחות מסורבל בכל הנוגע להוספת/גריעת גופים מן התוספת לחוק – ובכלל אלו מתקני חומ"ס – וכל זאת בכפוף לקריטריונים שיוגדרו מראש, ויאושרו במסגרת תיקוני החקיקה. המשרד לביטחון הפנים ימשיך ויקדם את עבודת המטה מתוך כוונה לייעל את הטיפול בהנחיית גופים במסגרת חוק הסדרת הבטחון. כמו כן, לאחרונה הוסכם בין המשרד לביטחון הפנים, המשרד להגנת הסביבה, ומשרד האוצר על העברת המענה המידי לארועי חומ"ס לאחריות הרשות הארצית לכבאות והצלה המוקמת בימים אלה."


לקריאה נוספת:
מע"צ מודים: הרכבת לאילת עלולה לפגוע באלמוגים
השר פרץ מזהיר: "הרכבת לאילת תפגע אנושות בטבע"

לפניות לכתבת עדי חשמונאי: adihashmonai@walla.co.il