מבקר המדינה: מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים

"מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים ועדיין לא חל שינוי תפיסה במדיניות הישראלית לנושא", כך קובע חד וחלק מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, בדוח ראשון מסוגו בעולם, שהניח היום (רביעי) על שולחן הכנסת. הדוח מתפרסם ערב יציאתם בשבוע הבא של ראש הממשלה, נפתלי בנט, שרת האנרגיה, קארין אלהרר והשרה להגנת הסביבה, תמר זנדברג לוועידת האו"ם לענייני אקלים שתתקיים בגלאזגו שבסקוטלנד.

דוח מבקר המדינה מצביע על כך של-84% מהגופים הציבוריים בישראל אין כלל תוכנית היערכות לסיכוני אקלים, והם טרם תקצבו את הפעולות הנחוצות לשם כך; 89% מהגופים לא פעלו מול משרד האוצר לקדם תוכניות בנושא. המבקר מוצא כי 82% מ-63 גופים ציבוריים בישראל לא בחנו את הנושא במסגרת תהליך ניהול סיכונים ארגוני, ו-77% לא ביצעו מיפוי סיכונים וההשפעות של שינויי האקלים על פעילותם.

"ישראל הינה מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, על אף שהיא נמצאת באזור בעל סיכון מוגבר ולפיכך חשופה עוד יותר לסיכונים של שינויי אקלים", קובע המבקר. לדברי מבקר המדינה, "נתונים אלה מהווים נורת אזהרה".
במקביל לפרסום הדוח אומר המבקר אנגלמן: "נחשפתי בשבוע האחרון לפרסומים על פיהם הממשלה מקדמת הכרזה על מצב חירום לאומי לאחר שהדוח עבר למשרדי הממשלה השונים ובזה נמדדת אפקטיביות הביקורת. משרדי הממשלה צריכים לעשות יד אחת כדי להתמודד עם משבר האקלים ולעמוד בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם".

לדבריו, "משבר האקלים הוא לא עוד נושא סביבתי בעל השפעות מוגבלות, אלא מרכיב מרכזי באסטרטגיה הלאומית לחיזוק החוסן הציבורי. משבר האקלים משפיע על כל תחומי החיים - על הסביבה, הכלכלה, הבריאות, התחבורה ועוד, ואני רואה חשיבות שישראל תהיה שותפה במאמץ העולמי בהערכות למשבר האקלים. אנחנו חייבים את זה לעצמנו ועוד יותר לילדינו ולדורות הבאים".

משבר האקלים הוא בעל מאפיינים מערכתיים של משבר לאומי. הדוח מעלה כי כך, סבור גם רוב של 87% מגופי הממשלה בישראל. אולם, בישראל הוא טרם הוכרז באופן רשמי כאיום, או נושא אסטרטגי המצדיק היערכות מערכתית של גופי מדינה כגון המל"ל, מערכת הביטחון, רח"ל, המועצה הלאומית לכלכלה וכיו"ב. הוא גם לא הוכרז כ"מצב חירום אקלימי", ואין עוסקים בו ליצירת מניעה ארוכת טווח או לשם היערכות מערכתית כלשהי להתמודדות עם ההשפעות הצפויות.

מדובר בדוח מתכלל ומקיף, המתפרש על למעלה מ-650 עמודים, על כלל פעולות הממשלה. המציאות שמוצא המבקר לדבריו מעמידה את ישראל בסיכונים שילכו ויגברו ככל ששינויי האקלים יחריפו. על כן, הוא ממליץ למדינת ישראל לנקוט פעולה בעניין ולהשלים גיבוש תוכניות פעולה לאומיות וסקטוריאליות, על בסיס הקצאת המשאבים הנדרשים לכך, ולהצטרף למגמה העולמית של היערכות לשינויי האקלים.
מהדוח עולה שמדינות ה-OECD ואחרות, מציגות יעדים מעודכנים לאנרגייה מתחדשת לשנת 2030 שנעים בין 40% ל-100%, ואילו ישראל מציגה יעד חדש של 30% - הנמוך ביותר ממדינות ה-OECD אשר לפי הסכם פריז אמורות להציג יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים ולהוביל את הליך האיפוס הפחמני (דה-קרבוניזציה) העולמי. קביעת יעדים שיגדילו את ההשקעה בתשתיות אנרגיות פוסיליות עד שנת 2030 עלולה לסכן את הליך המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050 והוא מציין כי משרד האנרגייה כלל לא קבע יעד לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050 ולא פירט במפת הדרכים שפרסם בשנת 2021 כיצד בכוונתו להשיג את יעד הפחתת הפליטות שלו ללא יעדים שאפתניים לאנרגיות מתחדשות.

בכלל, תמונת המצב העולה מן הביקורת היא שהפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות: מגמת הפליטות לנפש נמצאת אמנם בעיקרה במגמת ירידה, אולם בהשוואה ל-29 מדינות ה-OECD שנסקרו, ישראל דורגה בשנת 2016 עשירית (בשליש העליון) ברשימת המדינות עם שיעור הפליטות הכי גבוה לנפש. ערכי הפליטה לקמ"ר הגבוהים יחסית של ישראל (3.6 טונה לקמ"ר נכון לשנת 2018), בשילוב עם היותה מדינת בעלת אוכלוסייה המונה כ-9.3 מיליון איש, מביאים לכך שישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני.

המבקר מציין כי ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות לנפש בלבד, אף שעל מדינות מפותחות לקבוע יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים. קביעת יעדים לנפש מאפשרת לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין, זאת בניגוד למגמה (השלילית) ביתר מדינות ה-OECD.

ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות אשר היה צפוי להוביל לעלייה אבסולוטית של 103% בפליטות ביחס לשנת 1990 ושל 12% ביחס לשנת 2005, ואילו יעדי יתר המדינות שנסקרו (שווייץ, האיחוד האירופי, קנדה, ארצות הברית, מקסיקו ודרום קוריאה) היו צפויים להוביל אצלן לירידה ממוצעת של 32% ושל 33%, בהתאמה. המבקר קובע כי לפיכך, ישראל אינה מדינה "מובילה" (taking the lead) בקביעת יעדי הפחתת גז"ח כנדרש בהסכם פריז. ההתקדמות בהשגת כל היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס.

הנחיות שונות בהחלטות ממשלה, מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית מחד וחסמים מנגד, לא בוצעו מאז התקבלו ההחלטות. לפיכך לא הושגו היעדים הסקטוריאליים של ממשלת ישראל בהפחתת פליטות גזי חממה כך שלמרות יעד צמצום הנסועה הפרטית ב-20% היא עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להג"ס ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש.

אשר ליעד התייעלות של 20% באנרגיה המבקר מוצא כי ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן מתוך 800 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גזי חממה באמצעות התייעלות, לא נוצלו 500 מיליון ש"ח לפחות.

ביעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה לשנת 2020 (בפועל - שיעור של 35% - 40% פחות מהיעד שנקבע), וההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה (ובפרט למול היעד המתהווה של 30%), והגיעה נכון לסוף שנת 2020 ל-6.1% בלבד.

השקעה בתשתיות: לפי ה-OECD, משנת 1997 בקירוב ההשקעה בתשתיות בישראל הייתה נמוכה מההשקעה הממוצעת במדינות ה-OECD. נכון לשנת 2016, ההשקעה בתשתיות בישראל מוערכת בכ-2% מהתמ"ג, ואילו ממוצע ה-OECD הוא כ-3.4% - 3.5% מהתמ"ג (כ-75% יותר מבישראל).

הצורך ביישום פעולות היערכות ברמה הלאומית והאסטרטגית כדי לקדם היערכות אפקטיבית לשינויי האקלים הועלה בממשלת ישראל כבר לפני 12 שנה בהחלטה 474, וכן במסמך המלצות לאסטרטגיה ותוכנית פעולה לאומית משנת 2017; החלטת הממשלה 4079 משנת 2018 ודוח היערכות שנכתב בישראל בשנת 2021 על ידי מינהלת שהוקמה במשרד להגנת הסביבה להיערכות לשינויי אקלים. אבל, מממצאי הדוח עולה שאין לישראל תוכנית פעולה לאומית מתוקצבת בת ביצוע שהיא פועלת על פיה, כך שלא הושגה מטרת-העל של החלטתה לפיה "בישראל תהיה מוכנות גבוהה להשפעות של אקלים משתנה". מתוך 378 משימות שנכללו בהחלטת הממשלה 4079, רק 60 (16%) תוקצבו ונכללו בתוכניות העבודה המשרדיות ונקבעו להן לוחות זמנים ומועד אחרון לביצוע.

למינהלת לא ניתנו סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה, היא פועלת בלי שהוקצו לה המשאבים הדרושים לקידום הפעולות שהוטלו עליה, ללא תקנים ייעודיים וללא מסגרת ארגונית שאישרה נציבות שירות המדינה. בהיעדרו של תקציב טרם קודמו פעולות מחקריות לצורך היערכות אפקטיבית, פיתוח מתודולוגיה לניתוח סיכונים או בדיקות בהקשר הכלכלי, כגון בחינת הנזק למשק, עלויות המניעה והתועלות הישירות והעקיפות הנובעות מהפעולות הדרושות לצורך ההיערכות הלאומית.

דוח היערכות מדינת ישראל לשינוי אקלים שהוגש לאישור הממשלה באפריל 2021 על ידי המינהלת, כולל המלצות לתקצוב של כ-50 פרויקטים באופן מיידי, זאת בלי שניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה ותקציב ייעודי ארוך טווח שיאפשר את מימושם. היא חסרה את רוב הגופים שעליהם המליצה העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית שאימצה הממשלה כפי שמקובל גם בעולם.

בחודשים פברואר 2020 עד יוני 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעילות של עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים וציבוריים בסוגיית ההתמודדות של ישראל עם שינויי האקלים. בשורה התחתונה הוא מציע לבחון שינוי תפיסתי בנוגע לאופן הטיפול בבעיית האקלים, למסגרת הנורמטיבית והמוסדית שבה פועלים בנושא ולכלי המדיניות שיינקטו.

דוח ביקורת מיוחד זה בנושא פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים הונח אחה"צ על שולחן הכנסת ומובא לפני הציבור לקראת ועידת האקלים העולמית COP26 , שעתידה להתכנס בגלזגו, בשבוע הבא בעיצומה של תקופה שבה מתקבלות בעולם הכרעות מדיניות אשר ישפיעו על האופן שבו ישראל תתמודד עם משבר עולמי זה, שצפוי ללוות גם אותה בעשורים הקרובים.

הדוח המונומנטלי הפרוש על פני למעלה מ-650 עמודים מתמודדים עם סוגיה זו בכמה מישורים: המישור הבין-משרדי, הכולל עשרות משרדי ממשלה וגופים ציבוריים; המישור המגזרי - הציבורי, הפרטי והאזרחי; המישור הסקטוריאלי הכולל סקטורים כלכליים כמו אנרגיה ותחבורה; והמישור הבין-לאומי. מישורים אלו כרוכים זה בזה ומשלימים בחינה היקפית של הנושא.

המבקר מציין כי ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים וביציבות המחירים במשק. היקפו של ההפסד הכלכלי הצפוי עדיין לא ידוע כיוון שהוא נגזר מחומרת נזקי האקלים, ועל כן אי-הוודאות היא מרכיב מרכזי בהיערכות, וניהול הסיכונים וניתוח עלות-תועלת מסייעים בקבלת ההחלטות בתנאי אי-ודאות. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה אבל משרד הכלכלה ומשרד העבודה והרווחה לא בחנו את השלכותיהם על שוק התעסוקה.


בשנת 2018 שיעור ההשקעה הציבורית של רשות החדשנות בתחומי האנרגיה, המים, הסביבה והקיימות היה 4%, השיעור השלישי הנמוך ביותר מבין התחומים שנסקרו. כמו כן נתונים השוואתיים בנוגע למדינות OECD אחרות מלמדים כי בתחום טכנולוגיות הקשורות באקלים, ישראל מדורגת בתחתית סולם הדירוג עם שלוש מדינות נוספות, והיא התקדמה בכ-2% בשנים 2016 עד 2018 לעומת השנים 2000 עד 2002.

מהדוח עולה כי ישראל אינה ערוכה ארגונית, תפקודית ומקצועית לטיפול במשבר האקלים.
תמונת המצב העולה מהביקורת היא כי הכלים המשמשים את הממשלה היום, למשל קבלת החלטות בטווח הקצר והבינוני על בסיס ניתוח עלות-תועלת קלאסי, אינם מספיקים לאתגר משבר האקלים. הביקורת העלתה כי משבר האקלים מאופיין באי-ודאות מובנית שתרמה במקרים שונים לקושי בקידום פעולה ממשלתית (כמו במקרה של קידום פעולות היערכות לאומית ואי-תקצובן ואי-קביעת שיעור אנרגיות מתחדשות לשנת 2050).

עוד עולה כי השיקולים המרכזיים המנחים גורמים ממשלתיים רלוונטיים לטיפול בנושא האקלים וסדרי העדיפויות הציבוריים שלהם הם אחראים לא תמיד עולים בקנה אחד עם קידום סוגיית האקלים. הדבר מתבטא במשרדי הממשלה הרלוונטיים בהקצאת חסר של כוח אדם, תקציב או תשומת לב משרדית מועטה לנושא האקלים בהשוואה להקצאות ליעדים הציבוריים שבליבת אחריותם של משרדים אלה. קונפליקט מסוג זה שאינו נפתר בשיח בין-משרדי ובהסכמה משותפת יתקשה לבוא על פתרונו בהיעדר היררכיה בין המשרדים ובהיעדר גורם מתכלל בעל ראייה רחבה ובעל סמכות הכרעה בין המשרדים.
התברר כי סגמנטציה בטיפול בנושא רוחבי ומערכתי כמו משבר האקלים מובילה לחסמים ולריבוי קונפליקטים בין משרדים - הן בנוגע למידת השאפתנות שיש לחתור אליה בהצבת יעדי אקלים, והן בנוגע לדרך שבה נכון להשיגם. מצב זה מקשה את תכלול השיקולים שמצויים בקרב עשרות גופים בעת קבלת החלטות על הגדרת יעדים בנושא; ומכביד על ביצוע פעולת הממשלה בעניין. לפי ממצאי השאלון 86% ממשרדי הממשלה והגופים הציבוריים סבורים כי נושא משבר האקלים אינו מטופל כראוי.

המבקר מוצא כי הטיפול במשבר האקלים, המתבסס בחלקו הנרחב על השקעה בתשתיות, כמעט שלא מתוקצב בהיקף המתאים ובאופן ייעודי. למשל, הקמת מינהלת להיערכות לאומית לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים הפועלת ללא תקציב וללא כוח אדם ייעודי, או החלטות הממשלה בעניין הפחתת פליטות גזי חממה שלא תוקצבו (למעט התייעלות באנרגייה שתוקצבה חלקית), וכן המנגנון הכרוך ביישומן - שלא תוקצב. מתוך 83,000 עובדי מדינה רק 4 עוסקים בשינויי אקלים באופן ייעודי. במבחן התוצאה, מודל עבודה של תקצוב בסגמנטים (לפי משרד) ותקצוב חד-פעמי או נקודתי אינו מאפשר קידום מערכתי של נושא משבר האקלים תוך הצבת יעדים משמעותיים בתחומי האדפטציה והמיטיגציה ואת השגתם.

ד"ר דב חנין מאוניברסיטת ת"א, שמונה בשבוע שעבר ע"י הנשיא הרצוג לעמוד בראש פורום האקלים הישראלי, אומר בתגובה: "מבקר המדינה פירסם היום דוח מקיף וקשה המעיד על מחדל מתמשך ומסוכן של כל מערכות השלטון ביחס למשבר האקלים: ישראל מציבה יעדים נמוכים במיוחד וגם בהם היא איננה עומדת. וישראל היא גם אחת המדינות המעטות שאין בהן בכלל תכנית היערכות מתוקצבת ומאושרת מול הסכנות הקיימות. כאשר בכל שירות המדינה יש רק 4(!) עובדים שעוסקים במשבר האקלים - אין מנוס מהמסקנה שאצלנו מקבלי ההחלטות אכן חיים בכוכב אחר והם מנותקים מהאתגר העצום שניצב עכשיו בפני האנושות.

מעמותת אדם טבע ודין נמסר כי "דוח המבקר מעיד כי רק חוק אקלים יוביל לשינוי אמיתי. הדוח מחזק את הטענה שלנו להזנחה ממשלתית ארוכת שנים שעולה ועוד תעלה בחיי אדם. על פי הדוח, ישראל אינה מגדירה את משבר האקלים כאחד האיומים האסטרטגיים המשמעותיים עליה, מה שעולה בקנה אחד עם העובדה שמלבד המשרד להגה"ס, אף משרד ממשלתי אינו ערוך או מתוקצב להתמודדות עם המשבר".

מאיה יעקבס מנכ"לית צלול: "דוח המבקר חשף את מה שארגוני הסביבה מתריעים שנים: המדינה על משרדיה הממשלתיים השונים, צה"ל, רח"ל ולצידם גם המוסדות האקדמיים מתעלמים כמעט לחלוטין ממשבר האקלים ומסכנים בכך את הסביבה ואת בריאות הציבור".

המשרד להגנת הסביבה הגיב לפרסום הדוח: המשרד להגנת הסביבה מבקש לברך את עבודתה היסודית של ביקורת המדינה, בבדיקת עומק לסוגיית התמודדות ישראל עם משבר האקלים, שהוא המשבר הדחוף ביותר העומד כיום לפתחה של האנושות. המשרד להגנת הסביבה שותף לעמדת מבקר המדינה לצורך בהתייחסות למשבר האקלים כאיום ביטחוני ובסגירת הפער של ישראל ביחס למדינות ה-OECD, הן במצב הנוכחי והן מבחינת הצבת יעדים.

באשר ליעדי הפליטות של מדינת ישראל: המשרד הוביל לכך שיעדי המדינה יועמקו, וכעת הם מגלמים הפחתה בפליטות ב-2030 ושינוי מגמה. המשרד סבור כי פוטנציאל ההפחתה שמדינת ישראל יכולה לבצע הוא אף גדול יותר ומתכוון להמשיך לפעול לכך בממשלה. המלצתו היא לייצר מסגרת מארגנת לעיסוק באקלים, והמשרד אכן מתכוון להמשיך ולפעול לעיגון בחוק אקלים של מחויבות המדינה.