מחדל הגירעון: משרד האוצר השמיט הוצאות עתידיות - והציג "עמידה ביעדים"

משרד האוצר לא כלל בתחזית התקציב לשנת 2019 הוצאות חריגות עתידיות כדי להציג עמידה ביעד הגירעון - כך עולה מהדוח שמפרסם היום (שני) מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן. הדוח, שבחן את התנהלות משרד האוצר והעמידה ביעדי הגירעון לשנת 2018, מעלה כי החרגת ההוצאות התקציביות באה לידי ביטוי בעלייה של 0.7% בגירעון - מ-2.9% ל-3.6% - שבועיים אחרי ששנת התקציב כבר החלה, על בסיס התחזיות הלא מעודכנות.

לקריאת הדוח המלא

המבקר מצא כי שר האוצר משה כחלון העביר הוראת שעה לקידום תכניותיו הפוליטיות ללא העמדת מקור תקציבי. הוא תיאר גם את יחסי העבודה הלא הולמים השוררים בין מנכ"ל משרד האוצר לבין האגפים השונים במשרד, שניסו להתריע מפני הגירעון הצפוי. המבקר אף מתח ביקורת על האופן שבו נחתם הסכם תוספת השכר לשוטרים בסוף שנת 2018, שהשפיע על התקציב בצורה משמעותית.

דוח החטיבה הכלכלית של משרד מבקר המדינה, כמו גם דוח החטיבה הביטחונית, היו אמורים להתפרסם בחודשים שאחרי כניסתו לתפקיד של המבקר, מתניהו אנגלמן, אחרי קודמו יוסף שפירא. אף שהדוחות היו קרובים מאוד לסיום, אנגלמן ביקש ללמוד אותם בעצמו לפני שיאשר אותם, וכן לשנותם בהתאם לדגשים שביקש להכניס לעבודת הביקורת.

שני הדוחות הוגשו לראש הממשלה ב-31 בדצמבר, ולפי החוק היו אמורים להתפרסם עשרה שבועות לאחר מכן - ב-10 במרץ. עם זאת, הדוח אמור להיות מונח על שולחן הכנסת, והחוק קובע כי במקרה שמועד הפרסום מתרחש כאשר הכנסת בפגרה, כפי שאכן קרה, על המבקר להניח את הדוח לכל היותר שבוע מתחילת המושב. לכן הדוח מתפרסם היום, שבוע לאחר השבעת הכנסת.

על פי הערות המבקר, הממשלה קיבלה על עצמה בשנים האחרונות התחייבויות עתידיות ללא מקור תקציבי תוך עקיפה של הנומרטור - כלי חישובי למעקב אחר הוצאות עתידיות של הממשלה. אנגלמן תיאר כיצד פעלו במשרד האוצר כדי לקדם את אותן תכניות, מבלי להכליל אותן בתחזית לגירעון.

לפי הדוח, השר כחלון עשה זאת באמצעות העברת הוראות שעה, שאינן דורשות העמדת מקור תקציבי ארוך טווח, לטובת תכניות פוליטיות של מפלגתו, הכוללות בין היתר את סבסוד הצהרונים וקיצור החופשות בכיתות א'-ג'. המבקר פירט פעולות נוספות, הכוללות קיצוצים רוחביים עתידיים והוצאות חוץ-תקציביות שאינן נכללות במגבלות הפיסקליות, כמו תכניות בתחום הבינוי והשיכון והנחות במסגרת "מחיר למשתכן", וכן הנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים.

עוד מצא מבקר המדינה כי במשרד האוצר פעלו כדי להציג עמידה ביעד הגירעון של שנת 2018, שעמד על 2.9%. החשב הכללי במשרד האוצר רוני חזקיהו, שערך את התחזיות, הציג ירידה בגירעון לקראת סוף השנה - כשבפועל הנחה את חשבי המשרדים לבצע רק את ההוצאות הנדרשות על פי חוק, מבלי להקדים כל הוצאה משנת 2019 לשנת 2018, בניגוד לשנים קודמות.

בכך, אחרי הירידה הגירעון שהוצגה בדצמבר 2018, נרשמה עלייה בהוצאות בהיקף של 26% בחודש ינואר של השנה שאחריה. לשם השוואה, בעוד שבינואר 2018 עמדו ההוצאות על 21 מיליארד שקלים, בינואר 2019 הן עמדו על 26 מיליארד שקלים.

בעקבות זאת, תחזית ההכנסה המעודכנת לשנת 2019 הוצגה לממשלה רק בינואר - אחרי שתקציב המדינה של אותה השנה כבר נכנס לתוקף. התחזית המעודכנת כבר הציגה גירעון של 3.6% מהתמ"ג (תוצר מקומי גולמי), כלומר עלייה של 0.7% מהגירעון החזוי, מה שהשפיע על יכולת הממשלה לעמוד ביעדיה.

הסיבה לכך היא שתקציב 2019 אושר באופן חריג כבר במרץ 2018 כשהוא מתבסס על תחזית ההכנסה שנערכה בשלהי שנת 2017. באוצר ערכו את התחזיות המעודכנות לשנת 2019, אך לא אישרו אותן בהנהלת המשרד עד סוף השנה. כך, הממשלה עודכנה בתחזית המעודכנת של ההכנסות וההוצאות לשנת 2019 רק באותה השנה.

נושא בולט נוסף שעלה מהדוח, והשפיע באופן משמעותי על התקציב, הוא עלותו הניכרת של המתווה לביטחון התעסוקתי לשוטרים, שהסתכמה ב-22 מיליארד שקלים. ההסכם נחתם בתוך שלושה חודשים, למרות שנים של מאבקים משפטיים שבהם הצדדים היו יכולים להגיע להסכמות ללא לחץ של בית המשפט, שבסופו של דבר דחק את משרד האוצר לבצע הוצאה תקציבית גדולה מהמצופה.

מימון ההחלטה דרש קיצוץ תקציבי, שצפוי להיות משמעותי בשנים הקרובות. המבקר המליץ למשרד האוצר למפות רשימת נושאים המצויים בהליכים משפטיים, לגבש לגביהם מצע לדיון על כל המשמעויות הכלכליות הנגזרות מהם, וכן דרכי פעולה אפשריות. זאת, במטרה להביא אותם לדיון בפני הממשלה כדי לקבל החלטות - ולא להידחק לפינה ברגע האחרון.

בנוסף לנושאים אלו, המבקר מתח ביקורת גם על יחסי הגומלין ה"לא מיטביים", כלשונו, בתוך משרד האוצר. לדבריו, תהליך הכנת התחזיות וההתמודדות עם הגירעון הצפוי העלו מעל לפני השטח יחסי עבודה בעייתיים בין מנכ"ל משרד האוצר לאגפים במשרד. יחסים אלו, על פי הדוח, התבטאו בין היתר בשיתוף פעולה לקוי בין הגורמים השונים, בביטול ישיבות, בחסימת הרשאות למחשב ובהדלפות רבות כלפי עובדים שהתריעו על הגירעון המתגבש. בעקבות זאת, היועץ המשפטי לממשלה נדרש להכריע בסוגיית הגשת התחזיות.

הדוח - הראשון שמתפרסם בתקופת כהונתו של אנגלמן - מעורר עניין במיוחד בגלל הפרק העוסק בהיערכות מערכת הבריאות למגיפות. פעולות הביקורת בנושא, שהחלו עוד בתקופתו של שפירא, היו אמורות להתפרסם בעוד חודשיים - אולם המבקר אנגלמן החליט להקדים את פרסום הדוח לאור התפרצות מגפת הקורונה העולמית.

מאז מינויו ספג אנגלמן ביקורת רבה, בעיקר לאחר שהודיע כי בכוונתו לכלול בדוחות גם הערות חיוביות לגופים המבוקרים. ואולם, הדוח שמתפרסם היום מגלה ליקויים בתחומים רבים, לרבות בתכניות דגל של הממשלה כמו "מחיר למשתכן", ובפרויקטים כמו הרפורמה בחברת החשמל. כך, למשל, בחלק שמסכם את הממצאים על היערכות מערכת הבריאות למגפות מצוינים תשעה ליקויים משמעותיים שנמצאו, לצד שתי הערות חיוביות בלבד.

לאחר כניסתו לתפקיד ביטל אנגלמן את תקן יועץ מבקר המדינה למאבק בשחיתות. למרות זאת, בהודעתו עם פרסום הדוח מדגיש אנגלמן גם את חשיבות השמירה על טוהר המידות. "עבודת הביקורת נעשית בצורה מקצועית, מכבדת ומכובדת, בהלימה ליעדים לאומיים וללא משוא פנים, תוך הקפדה על מנהל תקין וטוהר המידות", כתב המבקר. "הדוחות מקדמים את תפיסת הביקורת 'בעיני הציבור', לפיה תפקידה של הביקורת, בין היתר, הוא להציב את האזרח במרכז ולשמש פה לכלל אזרחי ישראל ובפרט עבור אותן אוכלוסיות ראויות לקידום שקולן לא תמיד נשמע".

עם פרסום דוח המבקר, השר כחלון מסר: "כפי שאמרתי כל הזמן, משרד האוצר בראשותי ניהל את התקציב בצורה ראויה ומושכלת תוך אחריות מלאה במסירת הדיווחים שנמסרו לרשויות השונות. אנו ממשיכים במאמצים הגדולים בימי משבר אלו על מנת לתת למשק את התרופות הכלכליות לו הוא זקוק".