בחופים, בבתי הספר ובמגרשים: חגיגת הבנייה הלא חוקית של העיריות

העיריות מטילות קנסות על תושבים שבונים ללא היתר, אך עושה זאת בעצמה – כך קובע דוח המבקר לשנת 2017. עוד נכתב כי העיריות בונות ועוברות על חוק תכנון הבנייה, עושות שימוש שלא כדין וקובעות עובדות בשטח שפוגעות באיכות החיים והסביבה של התושבים, בממדים הולכים ומתרחבים. זאת בין היתר דרך בניית אגפים בעירייה, הרחבת אצטדיונים והצבת מבנים יבילים במוסדות חינוך ללא היתרים.

באופן פרדוקסלי, העיריות, שאמורות לאכוף את עבירות הבנייה של התושבים, חוטאות בעצמן ועוברות על חוק תכנון הבנייה של התושבים. הדוח מציג כיצד עיריות הרצליה, רהט, בני ברק ואשקלון עושות שימוש שלא כדין במקרקעין וקובעות עובדות בשטח. המבקר טוען כי הסיבה לכך היא שהוועדה המקומית שאמורה לאכוף את הבנייה הלא חוקית נמצאת בניגוד עניינים כשהיא חלק מתוך העירייה.

בדוחות המבקר מהשנים האחרונות הועלו ממצאים חמורים בדבר ביצוע עבודות בנייה על ידי רשויות מקומיות בניגוד להוראות החוק והתקנות. "עבירות כאלה של הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים שלהן הן בבחינת ליקוי מאורות" קובע המבקר. "הן מכרסמות באמון הציבור במערכות השלטון ובמערכת אכיפת החוק. והן מצביעות על דפוס פעולה לקוי וחמור של מי שאמון על הבטחת קיומן של הוראות החוק ואמור לשמור ללא עוררין על כללי המינהל התקין.

לפי דוח המבקר, ה"דבר חמור במיוחד משום שעבודות הבנייה גלויות לעיני הציבור, ולכן יש בביצוען בניגוד לחוק ובהיעדר האכיפה משום מסר שלילי של השלמה שבשתיקה עם עבירות על החוק, דבר המחליש את כוחו של גורם ההרתעה של מוסדות המדינה - בבחינת 'אם בארזים נפלה שלהבת, מה יגידו אזובי הקיר'".

בין נובמבר שעבר ועד פברואר השנה בדק משרד מבקר המדינה את העבירות על חוק התכנון והבנייה בעבודות ציבוריות המבוצעות על ידי רשויות מקומיות ותאגידיהן העירוניים. הביקורת נערכה בהרצליה, ברהט, באשקלון ובבני ברק ובתאגידים העירוניים שלהן. כמו כן, נבדק אופן הטיפול של הוועדות המקומיות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק בבנייה בניגוד לחוק של הרשויות האמורות ותאגידיהן.

המבקר קובע כי הוועדות המקומיות הללו לא טיפלו בבנייה או בשימוש במקרקעין שלא כדין של העיריות או התאגידים העירוניים שנבדקו על ידי הביקורת, אף שבחלק מהמקרים הן קיבלו מידע על כך. בכך פעלו הוועדות המקומיות בצורה לא שוויונית, שכן כלפי גורמים אחרים הן נקטו פעולות למניעת הבנייה הבלתי חוקית. הוועדות המקומיות גיבשו מדיניות אכיפה שלא כללה התייחסות לסדרי הפיקוח על עבודות בנייה שהרשויות המקומיות יוזמות ומבצעות.

הרשויות המקומיות שנבדקו הציבו מבנים יבילים רבים במוסדות חינוך ללא היתר, בייחוד בולטת התופעה בעיריות רהט ובני ברק, שהציבו במוסדות חינוך עשרות רבות של מבנים כאלו. תוצאת התנהלותן הבלתי חוקית של העיריות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק בעניין זה הייתה שמבנים אלו שימשו כיתות לימוד וגני ילדים במשך שנים בלי שהפעלתם אושרה בידי הגורמים המוסמכים כנדרש בדין, בהם גורמי כבאות והצלה ופיקוד העורף, הנדרשים להבטחת שלומם וביטחונם של הילדים. יתרה מכך, עיריות הרצליה, רהט ובני ברק, אף הציבו חלק מהמבנים על שטחים, שלא בהתאם לייעוד שנקבע בתכניות התקפות החלות עליהם.

הוועדות המקומיות הרצליה, רהט, אשקלון ובני ברק לא פעלו במשך שנים להסדרת הצבת המבנים היבילים במוסדות החינוך ולהסדרת השימוש בהם על פי הוראות החוק, על אף הסכנה הטמונה בשימוש במבנים אלו בלי האישורים הנדרשים להצבתם, ובחלק מהמקרים - חרף העובדה שהיה ידוע להן על הצבת המבנים. בכך כשלו הוועדות המקומיות בתפקידן כמפקחות על הבנייה בתחומן, וביתר שאת נוכח העובדה שבמבנים אלו שוהים ילדים.

בהרצליה העירייה בנתה בניגוד לחוק באצטדיון העירוני, בחוף הים ובחניון גלגלי הפלדה. משנת 1986, בנתה העירייה באצטדיון העירוני ללא היתר, הרחיבה את היציעים, הוסיפה שני יציעים חדשים ובנתה מבנה הכולל מגדל יציע כבוד, תאי שידור ומשרדים - כל זאת ללא היתר בנייה ומבלי שקיבלה אישורים מהגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנים.

סך שטח היציעים שבנתה העירייה ללא היתר הוא יותר מ-3,600 מ"ר - ללא שטח יציע הכבוד, תאי השידור והמשרדים. בנוסף על כך, מתחת ליציעים הוקמו מבנים רבים, חלקם יבילים, גם הם ללא היתר בנייה. הבנייה החריגה באצטדיון גם נוגדת את הוראות התכנית החלה על המקרקעין. הוועדה המקומית לא פעלה במשך השנים למניעת הבנייה ללא היתר באצטדיון.

בחוף הים, נמצאו לפחות 40 מבנים שהם באחריות או בשימוש העירייה או החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה בע"מ, שנבנו ללא היתר בנייה או בסטייה מההיתר. שטחם הכולל של מבנים אלו הוא יותר מ-1,800 מ"ר. הוועדה המקומית הרצליה, שידעה על הבנייה והשימוש ללא היתר במבנים בחוף הים, לא טיפלה במשך שנים בבנייה ובשימוש במבנים שלא כדין.

בחניון גלגלי הפלדה, החברה לפיתוח הרצליה בע"מ מפעילה זה שלוש שנים חניון ציבורי ללא היתר לשימוש חורג. הוועדה המקומית שידעה על הפעלת החניון ללא היתר לשימוש חורג לא פעלה נגד החברה.

ברהט בנתה העירייה במהלך שנות ה-90 אגף חדש בשטח של 300 מטר, והוסיפה קומה שלישית לבניין העירייה ללא היתר בנייה. כמו כן, הציבה העירייה במתחם הצמוד למבנה העירייה חמישה מבנים יבילים בשטח כולל של כ-472 מ"ר ללא היתר, בין שנת 2000 ל-2008. ב-2007 אושרה תכנית שקידמה העירייה במטרה להכשיר את הבנייה הבלתי-חוקית במבנה העירייה.

מאז אישור התכנית ועד למועד סיום הביקורת בפברואר האחרון לא הגישה העירייה בקשה להיתר להכשרת הבנייה הנוספת במבנה. הוועדה המקומית לא פעלה במשך השנים לטיפול בבנייה הלא-חוקית במתחם, אף שהיא עצמה שוכנת בבניין העירייה.

ביוני 2012 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתר בנייה שלא כדין להקמת בית ספר, שכן תנאי להוצאת היתר בנייה היה הריסת מבנים לא חוקיים על קרקע שיועדה לדרך ולחניה לבית הספר. ההיתר ניתן לאחר שרשות הרישוי אישרה את היתר הבנייה שלא כדין, בהיותו מנוגד להוראות התכנית. כבר ב-2008 ניתנו צווים שיפוטיים להריסת מבנים אלו, אולם עד למועד עריכת הביקורת לא פעלה הוועדה המקומית רהט לאכיפת כל הצווים.

באשקלון שיפצה העירייה את השוק העירוני ב-2015, בפעולות שכללו את החלפת התקרה ובניית מעטפת מסביב לשוק בשטח של כ-3,900 מ"ר ללא היתרי בניה. החברה סיימה את העבודות, והשוק נפתח לקהל הרחב בטרם קיבלה העירייה היתר בנייה, "אישור אכלוס" מהרשות הארצית לכבאות והצלה ו"טופס 4" לחיבור השוק לתשתיות. כמו כן, על מקרקעין סמוכים לשוק העירוני, המיועדים לשוק פתוח, פועלת חניה ציבורית ללא היתר בנייה. הוועדה המקומית לא קיימה כל פיקוח בעת שבוצעו העבודות בשוק ללא היתר.

ב-2012 וב-2014 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתרי בנייה להקמת חוף נפרד שלא כדין, ובניגוד לתכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - חוף הים התיכון תמ"א 13 ולתכנית מתאר מקומית. היתרי הבנייה אפשרו לעירייה לבצע עבודות בחוף הים עד לקו החוף ואף לעומק המים. בסופו של דבר, בעקבות תלונות, בוטלו ההיתרים על פי דרישת הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים.

חרף העובדה שביולי 2016 פורסמה למתן תוקף תכנית המתירה הקמת החוף הנפרד, העירייה לא הגישה בקשה להיתר בנייה, לא פירקה בעונת החורף את הגדר בהתאם להוראות התכנית ולא דאגה לכך שיקוימו התנאים שנקבעו בתכנית להוצאת ההיתר - שמטרתם להגן על האינטרס הציבורי בשמירה על רציפות השטח הפתוח לאורך החוף.

בבני ברק, העירייה בנתה בתוך הבניין שלה תוספת בנייה טרומית, שכללה חמישה חדרים וסככת צל במפלס הרביעי והעליון בבניין, בשטח של כ-150 מ"ר, מבלי שקיבלה לכך היתר מהוועדה המקומית. הוועדה המקומית בני ברק לא פעלה בעניין הבנייה האמורה במשך יותר מ-16 שנים.

לפי דוח המבקר, הזיקה הקיימת בין מבצע הבנייה הלא חוקית לבין מי שאמור לאכוף את חוקי הבנייה הוועדה המקומית יוצרת ניגוד עניינים מובנה. על המשרדים הרלוונטיים, ובהם מינהל התכנון במשרד האוצר ומשרד המשפטים, לבחון אם יש בתיקון חוק התכנון והבנייה מאפריל האחרון כדי להקל על הקושי של הוועדות המקומיות ליישם אכיפה יעילה בעבודות בנייה של הרשויות המקומיות ותאגידיהן.

המבקר קובע כי המועצה התעשייתית נאות חובב הוציאה מיליוני שקלים ללא מכרזים, ואף ממליץ למשרד הפנים לחייב את ראש המועצה הקודם אנדריי אוזן בהוצאות אישיות. הדוח בדק את הקמתם של שני מבנים במועצה, בניין מועצה ומרכז מבקרים, שעל פי המבקר הייתה צריכה להסתיים כבר, אבל עקב התנהלות לא ראויה ולא מתוכננת התעכבה. המבקר קבע כי המועצה לא דנה במכלול העלויות ולא הציגה אומדן כספי לעלותו, אישרה הוצאותיה בתבר"ים (תקציב בלתי רגיל, י"ג) נפרדים שבהתחלה עמדו על 24 מיליון שקלים ולאחר מכן אישרה תב"רים נוספים שהגיעו ל-82 מיליוני שקלים מבלי שניתן הסבר להגדלה - ומבלי שהיה פירוט לדברים.

עוד כותב המבקר, כי המועצה אישרה לקבלן שלד תשלומים על פי הערכה בלבד, אף שלא צירף כתבי כמויות כנדרש. "ראש המועצה לא עמד על זכויותיה של המועצה, הורה לשלם על פריטים שבוצעו באיכות לקויה, במקום להפחית מהתשלומים את עלות התיקונים המתחייבים לה", כותב המבקר. על פי המבקר, בדיקה של המועצה גילתה כי לאחר ההודעה על סיום התקשרות עם קבלן השלד, עלות הנזקים שגרם הקבלן הגיעו לכ-3.3 מיליוני שקלים וכי גם לאחר ההתקשרות עם קבלן נוסף עלה כי המועצה לא בחרה בקבלן המתאים אלא בזול ביותר. "ראש המועצה הגדיל את התקשורת עם הקבלן החדש רק בסכום שאינו מחייב מכרז", נכתב.

המבקר קובע כי במכרז העיקרי וכן בסיורי הקבלנים השתתפו 20 קבלנים, אך הוגשו שתי הצעות בלבד. מעיון בשתי ההצעות, נטען, המציע שהגיש את ההצעה הזולה, ובסופו של דבר נבחר, חתם על הצעתו של המתחרה באופן המעלה חשש כי הוא נחשף לה לפני שנפתחה תיבת המכרזים. על פי הדוח, המועצה שילמה כתשעה מיליון שקלים ליועץ תוכן, תחילה 95 אלף שקלים ולאחר מכן הגדילה את התקשורת עמו בפטור ממכרז. המבקר קבע כי המועצה לא דנה במכלול העלויות ולא הציגה אומדן כספי לעלותו. לדבריו, המועצה אישרה הוצאותיה בתבר"ים נפרדים שבהתחלה עמדו על 24 מיליון שקלים ולאחר מכן אישרה תב"רים נוספים שהגיעו ל-82 מיליוני שקלים מבלי שניתן הסבר להגדלה ומבלי שהיה פירוט לדברים.

עוד קובע המבקר, כי המועצה אישרה לקבלן השלד תשלומים על פי הערכה בלבד, אף שלא צירף כתבי כמויות כמו שנדרש - והדבר הביא לחילוקי דעות בין המועצה לקבלן. "ראש המועצה לא עמד על זכיותיה של המועצה. הוא הורה לשלם על פריטים שבוצעו באיכות לקויה, במקום להפחית מהתשלומים את עלות התיקונים המתחייבים לה", נכתב בדוח.

דוח המבקר מצביע על תפקוד לקוי ועל מחדלים וכשלים של עיריית צפת בשורת נושאים שנבדקו, בהם מניעת פלישת בעלי עסקים לשטחים ציבוריים בתחום שיפוטה ובנייה בלתי חוקית בהם, לצד ניהול נכסי המקרקעין שלה.

בדוח נכתב כי התפקוד הלקוי ואוזלת היד של העירייה, עד כדי העלמת עין מכוונת של פרנסי העיר צפת והאחראים בעירייה מהפרות החוק החמורות, מאפשרים השתלטות על המשאב הציבורי ומביאים לפגיעה ברכוש הציבורי ובאינטרס הציבור.
בין הפלישות לשטחי ציבור, שאיתר משרד המבקר, סככה של 40 מ"ר, השייכת לבית קפה שמפעיל חבר מועצת העיר. חבר המועצה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא שכר את הנכס לפני כ-27 שנים עם הסככות, כחלק בלתי נפרד מהעסק. במקרה אחר העיריה החכירה לאדם פרטי קיוסק שנמצא בבעלותה. בעל הקיוסק פלש לשטח תחנת אוטובוס סמוכה וסיפח אותו לקיוסק.

המבקר קבע כי "באי-אכיפת החוק יש כדי לגרום לפגיעה חמורה בשלטון החוק ובאמון הציבור. אופן תפקודה האמור של העירייה מעיד על הזנחה וזלזול במשאבים הציבוריים ופוגע באינטרס הציבורי".

עוד נכתב כי "האינטרס הציבורי מחייב את קברניטי עיריית צפת לא להיכנע להשתלטות על המשאב הציבורי. כנאמני ציבור עליהם לשמור על נכסי הציבור ולפיכך על ראש העיריה ועל שומרי הסף בעירייה - היועץ המשפטי, הגזבר, המנכ"ל ומהנדס העירייה - לתת את דעתם על הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה, להפיק מהם לקחים ולפעול כמתחייב מאחריותם ומהסמכויות שהקנה להם החוק".

המבקר הוסיף כי יש לעקור מן השורש את התופעה של מתן אישורים כוזבים על ידי הוועדה המקומית למחלקה לרישוי עסקים, שלפיהם עסקים טעוני רישוי מקיימים את חוקי התכנון והבנייה על מנת לאפשר הוצאת רישיון עסק להם, אף על פי שפלשו לשטחים ציבוריים שלא כחוק.

על אף שלעיריית טבריה הוקצו עשרות מיליוני שקלים עבור פרויקטים מסוימים, המבקר מצא כי עד סוף 2016 העירייה לא ביצעה פרויקטים בסך של כ-81 מיליון שקל שהוקצבו לה. מדובר בתקציבים שיועדו לביצוע פרויקטים ברחבי העיר בתחומי החינוך, הרווחה, התרבות והספורט והתחבורה. בעקבות זאת פרויקטים שתוקצבו לא בוצעו וקיים חשש כי תוקפן של חלק מההרשאות יפוג ולא יחודש.

כך, לדוגמה, לא מומשו תקציבים שהקצה משרד הפנים עבור תכנית לאומית לילדים בהיקף של כ-855 שקל; רכש אמצעים לחירום בהיקף של כ-200 אלף שקל; שיפוץ מגרש כדורגל בהיקף של כ-700 אלף שקל. כמו כן, לא נוצלו הרשאות ממשרד החינוך עבור הקמת כיתות גן בהיקף של כ-3.8 מיליון שקל; שיפוץ מרכז טיפולי שמע והנגשת מרכז השמע בהיקף של כ-275 אלף שקל; הקמת פינות עבודה בפרויקטים "עוז לתמורה" ו"אופק חדש" בהיקף של כ-390 אלף שקל.

בנוסף לכך, בנובמבר אשתקד התקבלה בעירייה הודעה מוועדת המשנה לבטיחות בדרכים של הכנסת על כך שהעירייה ניצלה רק 20 אלף שקל מתקציבים בהיקף של חמישה מיליון שקל, שהעמיד לרשותה משרד התחבורה בין 2013 ל-2015 למטרת שיפור התשתיות בכבישים העירוניים במסגרת המלחמה בקטל בדרכים.

גם מפעל הפיס פנה בינואר 2016 לעירייה וציין כי לא ניצלה תקציבים בהיקף של כחמישה מיליון שקל שהעמיד לרשותה בשנים 2013 ו-2014, לביצוע פרויקטים כגון הקמת בריכות שחייה; שיפוץ מבני פיס ברחבי העיר; ורכישה של ציוד לטובת בתי ספר בעיר.

עוד מצא משרד המבקר ליקויים בניהול הכספי של עירית טבריה, שאותם הגדיר "אי סדרים חמורים בהתנהלות החשבונאית": לא נרשמו הנתונים האמתיים של היקף החובות לספקים ולנותנים שירותי לעיריה. עוד נמצא כי הגזבר היוצא של העיריה ביצע בכרטיסי הנהלת החשבונות, פעולות חשבונאיות למחיקת חלק מחובות לספקים ומחק יתרות ספקים בחובה, ללא רישום הוצאות העיריה. בכך נפגע הניהול החשבונאי התקין של העירייה.

עד דצמבר האחרון לא פעל בעירייה צוות לתיקון ליקויים שנמצאו בדוחות ביקורת של מבקר המדינה ושל מבקר העיריה וחלק ניכר מהליקויים לא תוקן.

מבקר המדינה קובע כי עיריית בית שמש, שעתידה בתוך עשור להפוך לעיר החמישית בגודלה בישראל, לא ערוכה לטיפול בגידול האוכלוסייה שלה, וממשיכה בדפוסי התנהלות פגומים שהובילו את העירייה לגירעון ענק.

המבקר קובע כי שתי תכניות התייעלות שנועדו להביא את בית שמש לאיזון תקציבי כשלו, ובית שמש נאלצה לקחת הלוואה כדי לכסות את הגירעון שלה. אחת הסיבות לגירעון המצטבר והמתמשך: גיוס עובדים וחריגה מתקציב השכר הניתן לעובדים, שחלקם מונו מבלי שיתקבל אישור של משרד הפנים.
סוגיית המינויים בבית שמש בעייתית גם בהקשר נוסף - העדרן של נשים בוועדות הבחינה לבחירת עובדים בעירייה, והתעלמות מהצורך בהעדפה מתקנת ולחובת ייצוג הולם.

נוסף על כך, בוועדות אלו לא שובצו נציגי ציבור בלתי תלויים, כנדרש, דבר שאמור להבטיח הליך מינוי תקין. אם לא די בכך, בין יותר ממחצית העובדים בעירייה קיימים קשרי משפחה. סגן ראש העיר, מאיר בלעיש, המשיך לשמש כחבר בוועדות כוח אדם, למרות שקרוב משפחתו מנהל את אגף כוח אדם ומשאבי אנוש בעירייה. נוסף על כך, בבית שמש קיימת תופעה של עבודה בשעות נוספות חריגות, וזאת משום שהעירייה לא קובעת תקנים בתחום זה.

באר יעקב היא מועצה מקומית מתפתחת. מספר תושביה גדל בהתמדה והוא צפוי להמשיך לעלות בעתיד. ואולם, לצד זאת, כך מוצא המבקר, על שגשוגו של היישוב מעיבה ההתנהלות הלקויה של המועצה, הכוללת נפוטיזם - כ30 אחוזים מהעובדים הם קרובי משפחה.

המועצה, כך קובע המבקר, "רמסה ברגל גסה את הוראות הדין וקלטה לשורותיה 16 קרובי משפחה של שישה חברי מועצה. לאחד מחברי המועצה, מוטי זייפתי, ישנם 16 קרובים המועסקים בה. ראש המועצה פעל בין 2014 ל-2017 למניעת פיטוריהם של שני עובדים בעלי זיקה פוליטית אליו. המועצה אף הזמינה עבודות בנייה מאחיו של סגן ראש המועצה, עמרם נעים, בניגוד לצו המועצות המקומיות.

נוסף על כך, המועצה התקשרה עם חברת בנייה כשבפועל מי שביצע את העבודות הוא אחיו של נעים, שאינו קבלן רשום. היועץ המשפטי של המועצה ניסח מכרז בעת שייצג חברות פרטיות בעלות עניין באותו המכרז, ובכך פעל בניגוד עניינים. בדוח נכתב כי בניגוד לדין, פעלה המועצה לממן מקופתה שיפוץ בית כנסת שחבר המועצה זייפתי משמש כיו"ר הוועד שלו בסך של 134 אלף שקלים, כשזייפתי עצמו מסווה זאת כהוצאה לשיפוץ סניף של תנועת בני עקיבא.

בדוח, המבקר פנה למשרד החינוך ואמר כי בבואו לתקצב רכישת מבנים יבילים זמניים למוסדות החינוך, הוא נדרש לוודא, בין היתר, כי "הצבת המבנים תיעשה בהתאם להוראות החוק וכי הרשויות המקומיות יקבלו את כל האישורים הנדרשים על פי חוק מהגורמים המוסמכים להצבת המבנים ולשימוש בהם, למען שלומם ובטיחותם של התלמידים וצוות המורים השוהים בהם".

המבקר גם קרא למשרד החינוך לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות שנבדקו, במיוחד העיריות רהט ובני ברק, "דרכים לצמצום מספר הכיתות הפועלות במבנים יבילים ולקצוב את משך השימוש במבנים היבילים הנמצאים בשימוש במוסדות החינוך - חלקם במשך יותר מ-20 שנה - כדי לא להנציח מצב זה".

"על העיריות והתאגידים העירוניים להקפיד ביתר שאת על קיום שלטון החוק, ובכלל זה להימנע מבנייה ומשימוש במקרקעין בניגוד להוראות החוק", נכתב. "על הוועדות המקומיות למנוע בנייה בלתי חוקית במרחב התכנון שלהן - הן של הרשויות שבתחום שיפוטן הן פועלות והן של אזרחים וגופים פרטיים - ובמידת הצורך לטפל בה. על העיריות שנבדקו ליזום סקר מקיף לגילוי עבודות בנייה ציבוריות לא חוקיות בתחומן, ולפעול בהקדם על פי תוצאות הסקר להסדרת בנייה כזו או להסרתה. כמו כן, ראוי כי רשויות מקומיות אחרות יבצעו סקר דומה ויסדירו את ביצוע העבודות הציבוריות בתחומן על פי החוק".