ישראל מזדקנת: כספי הביטוח הלאומי עלולים להיגמר תוך פחות מעשור | דו"ח המבקר

ישראל מזדקנת ונראה שאת אף אחד זה לא מעניין, הסכנה שמצביע עליה מבקר המדינה היא קריסת תשלומי הביטוח הלאומי. דו"ח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן שמפורסם היום (ראשון) בנושא מגלה כי לא נעשה דבר בנושא. בשנת 2015 הגדירה המועצה הלאומית לכלכלה את הזדקנות האוכלוסייה כאחד מששת האתגרים הכלכליים-חברתיים העומדים לפתחה של מדינת ישראל בעשורים הקרובים.

ממשלת ישראל, במסגרת החלטת הממשלה 145 מ-2015, אימצה את הערכת המצב האסטרטגית על כיווני הפעולה המוצגים בה. ובכלל זה את אלו העוסקים בהתמודדות עם אתגר ההזדקנות, אך ארבעת כיווני הפעולה להיערכות המדינה להזדקנות האוכלוסייה אשר נקבעו בתוכנית האסטרטגית, ונבדקו בדוח זה לא יושמו או יושמו באופן חלקי.

בתוך כך, הגירעון האקטוארי של ביטוח לאומי גדל, כך שמשנת 2020 ועד לשנת 2025 הוקדמה שנת איפוס הקרן ב-9 שנים מ-2044 ל-2035. גיל הפרישה לא הותאם לתוחלת החיים- גיל הפרישה של גברים נותר 67, ושל נשים עולה בהדרגה ל-65, ותוחלת החיים של גברים עומדת על 81.4 שנים ושל נשים על 85.5, נכון ל-2024.

לפי המבקר, מספר הקשישים הזכאים לגמלת סיעוד עלה מכ-180,000 בשנת 2018, ערב הרפורמה בסיעוד, לכ-392,000 בשנת 2025. לאחר הרפורמה חל גידול עקבי בשיעור מקבלי קצבת סיעוד מתוך סך האזרחים בגיל פרישה אשר לפני הרפורמה עמד על כ-16%, ובשנת 2025 כמעט הוכפל והגיע לכ-30% - מדובר בשיעור יותר מכפול מהשיעור הממוצע ב-OECD.

אף שהאומדן של אגף התקציבים במשרד האוצר, ערב אישור הרפורמה (2018), של עלות התוספת השנתית לגמלת הסיעוד בעקבות הרפורמה, עמד על כ-1.3 מיליארד שקלים, תוספת ההוצאה השנתית בפועל על סיעוד לאחר הרפורמה הייתה כ-14 מיליארד (עלייה מכ-7 מיליארד שקלים ערב הרפורמה לכ-21 מיליארד בשנת 2025, כשבע שנים לאחר יישום הרפורמה). בביקורת עלה כי הגידול בהוצאה על סיעוד הגדיל את הגירעון האקטוארי של בט"ל והקדים ב-6.3 שנים את שנת איפוס הקרן, השנה שבה בט"ל ייוותר ללא משאבים. נכון למועד סיום הביקורת שנת איפוס הקרן עומדת על שנת 2035.

לפי אנגלמן, בביקורת נבחנה ההשפעה שיש לאופן ביצוע הערכת התלות על ההסתברות לאישור הבקשה לקבלת גמלת סיעוד. מניתוח הנתונים עלה כי בקשות שבהן הערכות התלות בוצעו על סמך מסמכים רפואיים, אושרו בשיעור הגבוה באופן מובהק בכ-16 נקודות אחוז מבקשות שהערכות התלות בהן בוצעו באופן פרונטלי בבית הקשיש. לדבריו, חלק מהעלייה בהיקף הזכאים לגמלת הסיעוד בשנים אלו נבע מהשינוי באופן ביצוע הערכות התלות. יותר הערכות בוצעו על סמך מסמכים רפואיים ופחות באופן פרונטלי בבית הקשיש.

בביקורת עלה כי בהשוואה בין הבדיקות נמצא שרמת הסיעוד שנקבעה בבט"ל הייתה גבוהה באופן מובהק בכ-1.7 רמות מרמת הסיעוד שנקבעה במבחן התלות של קופת החולים. המשרד חישב את אומדן העלות הכספית של הפער בין תוצאות הבדיקות ומצא שהאומדן לעלות העודפת של 1.7 רמות סיעוד הוא 9.5 מיליארד שקלים בשנה. לדבריו, ייתכן שמקבלי קצבת סיעוד רבים נהנים מקצבה גבוהה מזו שהייתה ניתנת להם לו הערכת התלות הייתה מתבצעת בקופת החולים. הדבר משית על הוצאות בט"ל עלות עודפת עצומה, שנאמדת בכ-9.5 מיליארד שקלים בשנה, והיא אחת הסיבות המרכזיות לגידול בהוצאות הסיעוד מכ-7 מיליארד שקלים ערב הרפורמה.

לדברי מבקר המדינה, ראש הממשלה לא העלה לדיון בנושא הביטוח הלאומי לסדר היום של הממשלה, ולכן בעיית הגירעון האקטוארי לא נידונה בה, וממילא לא נקטה הממשלה פעולות לפתרון הסוגיה. יצוין כי ביוני 2025 משרד האוצר בשיתוף בט"ל וגורמים נוספים הקימו צוות בין-משרדי שיעסוק בנושא גמלת הסיעוד של בט"ל, מתוך הבנה כי גמלאות סיעוד הן מהגורמים העיקריים להתדרדרות המצב האקטוארי של המוסד. הצוות התכנס 12 פעמים, אך נכון למועד סיום הביקורת טרם פרסם את המלצותיו.

בניגוד להחלטת הממשלה משנת 2015, יושבי ראש הקבינט בשנים אלו לא העלו נושא זה לדיון, ובהתאם הקבינט החברתי-כלכלי לא קיים אף דיון בנוגע למאזן בט"ל וליציבותו ארוכת הטווח של המוסד.
בנוסף, שיעור ההשתתפות של אזרחים ותיקים בגילי 67 - 74 בתעסוקה עמד בשנת 2025 על 22.3% לנשים ועל 35.4% לגברים. על פי התחזית שהעריך צוות הביקורת בהתבסס על המגמה הקיימת, צפוי שיעור האזרחים הוותיקים המועסקים בגילים אלה להגיע ל-27% בקרב נשים ול-39.9% בקרב גברים בשנת 2030.

בביקורת עלה כי אף שחלף עשור מהחלטות הממשלה בשנת 2015, אשר הציבו את ההיערכות להזדקנות האוכלוסייה כנושא אסטרטגי והטילו על שרי הממשלה ליישמה במסגרת תוכניות עבודה שנתיות במשרדיהם, טרם גובש מענה מערכתי, מתואם וארוך טווח והם אינם ערוכים להזדקנות האוכלוסייה. בנוסף, מאז יולי 2018 לא הגישה המועצה הלאומית לכלכלה דוח מעקב אחר יישום הערכת המצב האסטרטגית לשנת 2015 לממשלה, ולא ביצעה מעקב אחר יישום החלטות הממשלה המתבססות על הערכת המצב האסטרטגית, כנדרש מהצוות לניהול האסטרטגיה.

על פי המבקר, בישראל אין גוף מרכזי המוביל מדיניות לאומית. נושא ההזדקנות נותר ללא גורם מתכלל וללא אסטרטגיה סדורה. מצב זה מוביל לניצול לא מיטבי של משאבים ולחוסר עקביות במדיניות, ופוגע ביכולת המדינה להיערך באופן אפקטיבי להזדקנות האוכלוסייה. המשרד לשוויון חברתי, ובפרט תחום הטיפול באזרחים ותיקים, מאופיין בחוסר יציבות ארגונית ובמעברים תכופים בין המשרדים.

עוד ציין המבקר כי המועצה מונתה בפעם האחרונה באוגוסט 2020, ותוקפם של כתבי המינוי לחברי המועצה פקע בשנת 2023. מאז 2021 לא התכנסה המועצה הציבורית המייעצת לענייני אזרחים ותיקים כלל, לא יזמה ולא גיבשה המלצות לשיפור איכות חייהם של האזרחים הוותיקים. לא זו אף זו, ממועד פקיעתם של כתבי המינוי למועצה באוגוסט 2023 לא מינתה השרה לשוויון חברתי, מאי גולן, חברי מועצה חדשים, כך שלא בהתאם לקבוע בחוק, לא קיימת מועצה ציבורית לענייני אזרחים ותיקים בפועל.

על מנת לנסות ולענות על אתגרים אלה, החל אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה ב-2025 במהלך התנסותי (פיילוט) של תכנון משותף סביב סוגיית הליבה של הזדקנות מיטבית בישראל. בביקורת עלה כי רבים מהגופים העוסקים בהזדקנות (ביטוח לאומי, משרד הרווחה, הבריאות וכו') (35%), כלל אינם מכירים את הפיילוט. מבין אלו המכירים את הפיילוט - רובם (64%) סבורים כי תרומתו לשיתוף פעולה ולתכנון משותף היא מצומצמת מאוד, ואילו מיעוט בלבד (18% - 27%) מעריך כי יש לו השפעה של ממש.

יש לציין כי משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד הרווחה ובט"ל על פיתוח לוח המחוונים, שבו מוצגים לרשויות המקומיות נתונים עדכניים על אודות אוכלוסיית הוותיקים שבתחום שיפוטן וכן נתוני ביצוע של ניצול תקציב הרווחה. עם זאת, לוח המחוונים אינו כולל מידע מכלל הגופים הציבוריים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסיית הזקנים, והגישה ללוח מוגבלת למשרד הרווחה, לבט"ל ולמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות בלבד, ואינה פתוחה לשאר הגופים הפועלים בתחום, לדוגמה המשרד לשוויון חברתי. בשל חשיבות ההתמודדות עם אתגר הזדקנות האוכלוסייה, מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קבע כי על גופי הממשל הרלוונטיים, ובהם משרד ראש הממשלה, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ובט"ל, לגבש תוכנית לאומית רב-שנתית בתחום זה.

מהביטוח הלאומי נמסר: "כפי שאמר המבקר, יש במדינה למעלה מ-1.2 מיליון אזרחים ותיקים שתוחלת החיים שלהם עלתה ב-16% בשנים האחרונות. כמו - כן, כל ביטוחי הסיעוד הפרטיים(!) בוטלו כי להם יש שורת רווח והם הבינו שאוכלוסייה גדולה כ"כ שחיה (תודה לאל) במשך שנים רבות משמעותה סיוע ארוך יותר, ודורש תקציב גדול יותר. למזלנו, הביטוח הלאומי הוא לא חברה פרטית ולא מציג שורות רווח על גבם של האזרחים אלא מחויב לתת שירות למקימי המדינה ששילמו כל חייהם ביטוח לאומי וזכאים לקצבה ביום שמצבם הבריאותי נדרש לכך".

והוסיפו כי "קצבאות הסיעוד עברו רפורמה בשנת 2018 לאחר שנים שאזרחים ותיקים לא קיבלו את כספם ולאחר ביקורת ציבורית קשה על ההתנהלות מולם, ומבקר המדינה כתב על כך רבות ובעקבות כך, הרפורמה יצאה אל הפועל. זה הזמן להזכיר שקצבאות הסיעוד מותנות ברף הכנסות וניתנות לנזקקים ביותר וזה גם הזמן להזכיר שקצבאות הזיקנה לא עלו יותר מעשור, כאשר המציאות הכלכלית השתנתה מן הקצה אל הקצה. תפקיד הביטוח הלאומי הוא לשמור ולהגן על האזרחים הותיקים ולתת להם סיוע בזכות ולא בחסד".