מבקר המדינה נגד מירי רגב: "ליקויים רבים בטיפול בתעופה בעת חירום"

מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, מתח ביקורת נוקבת על אי-מוכנות משרד התחבורה למשבר התעופה שנגרם בעקבות פרוץ המלחמה ב-7 באוקטובר וקרא לשרה מירי רגב: "לתקן את הליקויים ולהכין תוכניות לשעת חירום בהקדם".

בדוח שפורסם היום (רביעי) בנושא "שמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום", המבקר מצא כי בתחילת מלחמת "חרבות ברזל" כלל לא היה במשרד התחבורה או ברשות התעופה האזרחית ובמל"ל נוהל לתיעדוף חזרתם של הנוסעים הישראלים השוהים בחו"ל בעת חירום על פי חיוניותם למשק. כך, גם חיילים ואנשי מילואים שקיבלו צו שמונה נאלצו לחפש טיסות ולשלם מחירים גבוהים כדי לשוב בבהילות לישראל, על פי הדוח.

אנגלמן ציין לחיוב את רשות התעופה האזרחית וחברות התעופה הישראליות שלמרות המשבר המשיכו לתפקד: "רשות התעופה האזרחית פעלה לקיום שירותי תעופה סדירים שאפשרו לחבר את המדינה עם מדינות העולם. חברות התעופה הישראליות הוכיחו שביכולתן להתמודד עם משברים ולהמשיך לפעול בתנאים מורכבים". אבל, לצד הרציפות התפקודית של נתב"ג לאורך כמעט כל תקופת המלחמה, בדוח עולים ליקויים רבים בנושא טיפול המדינה בתעופה בעת חירום.

מבקר המדינה ממליץ לקבוע מדיניות תעופה כוללת בראייה אסטרטגית וארוכת טווח בעת שגרה ובמצבי חירום ולדאוג לכך שחברות התעופה הישראליות יפעלו במצבי חירום גם על פי האינטרסים החיוניים למדינה. הוא לא חסך ביקורת גם מראש הממשלה נתניהו: "על משרד התחבורה ועל מינהל התכנון לפעול בהקדם לקידום הקמה של שדה משלים לנתב"ג, ועל ראש הממשלה לוודא שתתקבל החלטה בנושא זה בהקדם ובהתאם לפעול למימושה".

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר, לקבוע מדיניות תעופה כוללת למדינת ישראל בעת שגרה ובעת חירום, זאת לאחר שיבחנו בין היתר את כלל ההיבטים הנכללים בצו האינטרסים, את מניית הזהב ואת החוקים הקיימים בתחום. מומלץ שמדיניות התעופה תביא בחשבון את התפתחותו של מערך התעופה בעתיד, תסדיר את יחסי הגומלין בין המדינה לבין חברות התעופה ובין מערך התעופה האזרחי למערך התעופה הצבאי, תסדיר את תחום התובלה האווירית ותקבע בין היתר את מעמדן של חברות התעופה הישראליות במערך התחבורה של המדינה, את מאפייני פעילותן בעיתות שגרה וחירום, את הסדרי התפעול ואת דרכי הסיוע הכלכלי. הסדרת המדיניות תאפשר להפעיל מערך תעופה תקין ויעיל בעת שגרה וכל שכן בשעת חירום.

"ירי הטילים מאיראן ומלבנון במבצע שאגת הארי ממחיש ביתר שאת שעל רשויות המדינה לדאוג שמערך התעופה יפעל באופן תקין גם בחירום", מוסיף המבקר ומציין כי "במלחמת חרבות ברזל ובמבצע עם כלביא התברר כי התעופה האזרחית לא הייתה ערוכה כראוי למלחמה ארוכת טווח".

המחדלים מועצמים, כיוון שנמל התעופה בן גוריון, שבזמן המלחמה צמצם את פעילותו והפך למטרה לירי טילים, נותר השער הכמעט בלעדי לכניסה ויציאה מישראל. הממשלה החליטה כבר לפני כמעט שלושים שנה להקים שדה תעופה משלים לנתב"ג. בפועל, בוזבזו שנים בוויכוחים אודות היכן יוקם ומתי.

"שדה תעופה משלים הוא צורך אסטרטגי הכרחי למדינת ישראל, בין היתר כפתרון לעומס בנתב"ג עקב הגידול במספר הנוסעים ונוכח המצב הביטחוני הקיים במדינה", מציין המבקר, "אף שחלפו כ-28 שנה מאז התקבלה החלטת הממשלה לבנות שדה משלים, ולמרות המלצותיהן של הוועדות השונות לבדיקת הקמת שדה משלים ודוחות מבקר המדינה בעניין, הסחבת מצד הממשלה ודחיית קבלת ההחלטות לגבי המקום והזמן שבהם יוקם שדה התעופה נמשכו שנים, והשדה עדיין לא הוקם".

"משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותן של רשויות המדינה, ובהן משרד התחבורה ומינהל התכנון, במשך שנים, שהתבטאה בחוסר היכולת לקבל החלטה היכן ומתי להקים את השדה". לדבריו, "בהיעדר שדה תעופה משלים, ההסתמכות על נתב"ג בלבד בעיתות חירום עלולה לפגוע בפעילות התעופה האזרחית והצבאית. מלחמת 'חרבות ברזל' ומבצע 'עם כלביא' המחישו את הצורך בהקמה שדה חלופי". עוד נמצא כי שדה תעופה רמון היה ערוך לשמש כשדה חלופי לנתב"ג אבל לא שימש ככזה בעת מלחמת חרבות ברזל, וכי שדות התעופה האחרים במדינה, וביניהם שדות התעופה חיפה, הרצלייה וראש פינה, אינם ערוכים לקלוט את כל השירותים הקיימים בנתב"ג.

המבקר אנגלמן קבע כי "בעת פגיעה בנתב"ג או עם התגברות של ירי טילים לאזור נתב"ג, אין לישראל דרך מוצא מהמדינה", והוסיף ש"הסחבת מצד הממשלה ודחיית קבלת ההחלטות לגבי המקום והזמן שבהם יוקם שדה התעופה נמשכו שנים והשדה עדיין לא הוקם. אני רואה זאת בחומרה".

המבקר ציין שהממשלה שתמכה בעבר בחברות התעופה הישראליות, כמו במשבר הקורונה, לא דרשה בתמורה לקבוע הסדרים שיאפשרו לה להשפיע על פעילותן במצבי חירום עתידיים. לממשלה אין יכולת ממשית להתערב במחירי הטיסות, או להורות לחברות הישראליות להפעיל טיסות נוספות במצב חירום. למדינה אמנם יש "מניית זהב" באל-על ואפשרות להגדיר בצו לחברה שהופרטה אינטרסים חיוניים, אך המבקר מצא שהמדינה לא הפעילה את הכלים שברשותה במלחמה.

בנוסף, המבקר הזכיר שמשרד התחבורה, הרשות להגנת הצרכן ורשות התחרות לא פעלו כדי למתן את מחירי הטיסות. הרשות להגנת הצרכן לא הוסיפה את הטיסות לרשימת המוצרים החיוניים שמחיריהם מפוקחים בשעת חירום, ורשות התחרות הגיבה באיטיות. המבקר מצא שלמשרד התחבורה גם אין תוכנית שתתמוך בנוסעים שנתקעו בחו"ל או שלא קיבלו החזר על טיסה שבוטלה. "רשות התעופה האזרחית אף לא דרשה מהחברות להפעיל במלחמה מוקדי שירות מסביב לשעון", מציין המבקר.

מרבית חברות התעופה הזרות הפסיקו את פעילותן והותירו מאות אלפי ישראלים שרצו לשוב ארצה מחו"ל חסרי אונים. הן כמובן גם פגעו ביכולתם של השוהים בישראל לנסוע לחו"ל. בהדרגה, בעקבות עודף הביקוש לטיסות, התאימו חברות התעופה הישראליות את פעילותן למצב החדש והחלו להציע יעדים חלופיים ודרכי טיסה שונות במקום הטיסות של החברות שביטלו את הגעתן לישראל, אבל עודף הביקוש הקפיץ את מחירי כרטיסי הטיסה.

המרוויחות הגדולות מהמצב היו חברות התעופה הישראליות ובראשן אל על, שנותרו בלעדיות כמעט, אחרי שהחברות הזרות עצרו את הטיסות לישראל וממנה. מספר הנוסעים הכללי בשנת 2024 ירד ב-34% ביחס לשנת 2023 (ירידה של כ-7 מיליון נוסעים). אבל מספר הנוסעים באל על ב-2024 היה 6,590,451 יותר ממיליון נוסעים יותר מ-2023, אז הטיסה 5,539,127 נוסעים, גידול של כ-19%. הרווח התפעולי של החברה צמח במקביל ל-772.2 מיליון דולר. מספר הנוסעים בישראייר גדל ב-2024 ב-46% ל-1,468,799 ובארקיע ב-44% ל-1,040,067.

גורמים שונים במשרד התחבורה מיהרו לבטל את הביקורת בחלוף הזמן הרב מאז המשבר של 2024-2023 ומאז שהוסקו המסקנות ונכתב הדוח, תוך שטענו שהדוח אינו תואם עוד את המציאות. הלוואי שכך. אך בהקשר זה ראוי גם לציין כי כוונתו הראשונית של המבקר היתה לפרסם בתוך חודשים ספורים את הדוחות שעוסקים בליבת הכשל שאפשר את טבח ה-7 באוקטובר, אלא שצו ביניים - שהוסר באפריל 2025, רק לאחר הסכמות שמשרד מבקר המדינה הגיע אליהן עם צה"ל והשב"כ - עיכב במשך כ-15 חודשים את הביקורות בנושאים אלו וצו ביניים שהוציא בג"ץ ב-29.12.25 משהה את הביקורת על שמונה מהנושאים. בשים לב למצב שנוצר, מבקר המדינה אנגלמן החליט כי בשל חשיבותם גם של הדוחות בנושאים אזרחיים - הדוחות יפורסמו בהתאם לסיום העבודה עליהם. פרסום זה עוסק בכשלים הנוגעים בדרג האזרחי.

משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מודה למבקר המדינה על פרסום הדוח החשוב בנושא היערכות ענף התעופה למצבי חירום. כפי שציין מבקר המדינה בדו"ח עצמו, "משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות רת"א בניהול התעופה במלחמה" קביעה המהווה עדות ברורה לרמת ההיערכות הגבוהה, המוכנות והתפקוד המקצועי של הגורמים האמונים על ניהול ענף התעופה בעת חירום.

לאחרונה ממש הושלם מבצע "כנפי הארי" בהצלחה גדולה, במסגרתו הושבו למעלה מ-600 אלף ישראלים ששהו בחו"ל וכל זאת תוך כדי לחימה פעילה ותחת ירי טילים כשנתב"ג הוא מהאתרים המטווחים ביותר בישראל.

יודגש כי מדובר בדו"ח שנכתב במרץ 2025, ומאז פרסומו ניהלה מדינת ישראל בהצלחה אדירה שני מבצעים משמעותיים בתחום התעופה בחירום "עם כלביא" ו"שאגת הארי", במסגרתם הוכיח ענף התעופה הישראלי את יכולותיו המבצעיות, את עמידותו ואת רציפות התפקוד גם בתנאי חירום מורכבים ומתמשכים.



יודגש כי משרד התחבורה ורת"א הוכיחו הלכה למעשה את יכולותיהם במסגרת שני מבצעי התעופה "עם כלביא" ו"שאגת הארי", במסגרתם הופעלו מנגנונים מבצעיים מורכבים בתנאי אמת. ניסיון זה ממחיש כי חלק מהסוגיות והתרחישים המצוינים בדו"ח כבר קיבלו מענה בפועל, וכי המערך התעופתי של מדינת ישראל הוכיח את עמידותו, גמישותו ויכולתו לספק מענה רציף גם במצבי חירום מורכבים.

המשרד רואה חשיבות רבה בבחינת המוכנות הלאומית, ולמד את ממצאי הדוח בכובד ראש. בהתאם לכך, חלק מהמלצות המבקר כבר יושמו, ואחרות מצויות בתהליכי עבודה מתקדמים, במטרה להמשיך ולחזק את חוסנו ועמידותו של ענף התעופה בישראל גם בתרחישים מורכבים ומתמשכים.

המבצע התבסס על היערכות מוקדמת ותפיסה סדורה שגובשה במשרד התחבורה, תוך הפקת לקחים ממבצע "עם כלביא". במסגרת ההיערכות הוקמה מפקדת "אלון" אשר ריכזה את כלל מאמצי התיאום, השליטה וניהול המענה האזרחי, והובילה הפעלה רחבת היקף של טיסות ייעודיות, תגבור קווים למדינות שכנות והרחבת אפשרויות ההגעה לישראל.

בנוסף, נשמרו מעברים פתוחים ונבנו חלופות משלימות, לרבות נתיבי שיט ונתיבים יבשתיים דרך מדינות שכנות. אם במבצע "עם כלביא" הוקמו האבים אזוריים ביוון ובקפריסין לצורך הזרמת נוסעים באופן מדורג, הרי שבמבצע "כנפי הארי" שוכללו המענים ונשמרה רציפות תפקודית רחבה יותר, שאפשרה השבה מהירה, בטוחה ומבוקרת של אזרחי ישראל גם בתנאי חירום מורכבים.

יצוין כי בשונה ממדינות אחרות, דוגמת אוקראינה בה נסגר המרחב האווירי לחלוטין, בישראל נשמרה האפשרות להשבת אזרחים גם במהלך לחימה ואף נרשמה תופעה ייחודית במסגרתה אזרחים רבים ביקשו לשוב לישראל דווקא בזמן המלחמה, דבר המעיד על עוצמת המערך, אמון הציבור והיערכותו.

באשר לנושא הפסקת פעילותן של חברות תעופה זרות בתקופות חירום, יודגש כי מדובר בתופעה גלובלית המושפעת משיקולים ביטחוניים ועסקיים של החברות. עם זאת, המשרד קיבל את המלצת המבקר ופועל לעדכון תרחישי הייחוס, לרבות היערכות למלחמה ארוכת טווח, תוך חיזוק המענים החלופיים והבטחת רציפות תפקודית של המשק. לצד זאת, בהובלת השרה רגב משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית הובילו מאמצים מדיניים ומקצועיים נרחבים מול חברות התעופה הזרות ומול רשויות תעופה אזרחיות מקבילות בעולם, במטרה לאפשר את חזרתן לפעילות בישראל.

במסגרת זו התקיימו שיחים שוטפים עם הנהלות חברות תעופה בינלאומיות, הוצגו להן הערכות מצב ביטחוניות מעודכנות, ניתנו הבהרות מקצועיות בנוגע לרמת הבטיחות וההגנה על התעופה האזרחית בישראל, ונבחנו יחד פתרונות תפעוליים שיאפשרו חזרה מדורגת לפעילות. במקביל, המשרד פעל לחיזוק שיתופי הפעולה עם גורמי רגולציה בינלאומיים ועם רשויות תעופה זרות, במטרה לשמר אמון, לצמצם אי-ודאות ולתמוך בקבלת החלטות מושכלת מצד החברות, ככל שהתאפשר ובהתאם להערכת המצב הביטחונית.

לעניין סוגיית כוח האדם, המשרד פועל באופן שוטף ובשגרה מול מערכת הביטחון, תוך מתן קדימות לצרכיה בכל הנוגע למצבת כוח האדם, וזאת במטרה לאפשר מענה מיטבי לצרכים הביטחוניים לצד שמירה על רציפות תפקודית של ענף התעופה.

במקביל, המשרד מקדם מהלכים אסטרטגיים לחיזוק עצמאות התעופה הישראלית, זאת על רקע ממצאי הדוח והצורך בחיזוק המענה למצבי חירום עתידיים. באשר לחוק שירותי התעופה, יודגש כי התיקונים שנעשו עד כה ניתנו כמענה נקודתי לצרכים שעלו בזמן אמת. עם זאת, המשרד מקבל את המלצת המבקר שלפיה נדרש לקדם הסדר קבוע ומוסדר בחקיקה, אשר יאפשר גמישות והתאמות נדרשות בתקופות חירום עתידיות, ופועל לבחינת תיקון חקיקה כולל בהתאם.

לעניין מניית הזהב, יצוין כי צו האינטרסים של המדינה לא נמצא רלוונטי ליישום במסגרת תקופת הלחימה, וכי הסכמי ההפעלה של חברות התעופה אינם מהווים את המסגרת החוקית המתאימה להסדרת סמכויות הממשלה בשעת חירום. בהתאם לכך, לא ניתן לעגן את ההמלצות בהקשר זה במסגרת הסכמים אלה, שכן סמכויות המדינה בעת חירום מוסדרות בחקיקה ייעודית. עוד יודגש כי מניית הזהב אינה מהווה כלי רלוונטי במתכונתה הנוכחית, וכי לעמדת המשרד אין הכרח או צורך בהרחבתה לצורך שמירה על האינטרס הציבורי, בין היתר נוכח יכולתן של חברות התעופה להמשיך ולנהל את פעילותן גם בתקופות חירום.

הטענה בדו"ח כי פעילות טרמינל 1 והאגרות הנלוות משפיעות על חזרת חברות תעופה זרות אינה נכונה, מפני שהאגרה המדוברת אינה חלה על חברות התעופה אלא על הנוסעים, ומדובר בעלות זניחה ביחס למחיר כרטיס הטיסה. יתרה מכך, גם בתקופות שבהן טרמינל 1 פעל ללא מגבלות, חברות תעופה זרות בחרו שלא לשוב לפעילות בישראל, דבר המעיד כי השיקולים להחלטותיהן אינם קשורים לאגרות אלה.*

יודגש כי סוגיות מחירי הטיסות ושיפוי ביטוח המוזכרים בדו"ח אינן מצויות בתחום אחריות משרד התחבורה, אלא באחריות הגורמים הכלכליים והרגולטוריים המוסמכים. בדומה לכך, גם עליית מחירי התובלה מצויה באחריות משרד הכלכלה ורח"ל.

לעניין סעיף 9א לחוק שירותי התעופה המוזכר בדו"ח, השרה מירי רגב הבהירה במספר הזדמנויות כי אין זה נכון להשית את עיקר הנטל הכלכלי על הציבור, וסברה כי על המדינה לשאת בחלק מהעלות, כך שתגובש חלוקה מאוזנת בין חברות התעופה, המדינה והאזרחים. עמדה זו זכתה לתמיכת חברי ועדת הכלכלה ולתהודה רחבה בדיונים מקצועיים שנערכו בנושא. עם זאת, על אף דיונים רבים שהתקיימו בוועדת הכלכלה ומחוצה לה, משרד האוצר סירב לקחת חלק במנגנון הפיצוי, ומשכך טרם גובש מתווה הכולל השתתפות מדינתית.

בנוגע לנמל התעופה רמון, יודגש כי הנמל ערוך ומוכן לשמש חלופה לנמל התעופה בן גוריון בעת הצורך. יחד עם זאת, במהלך מבצע "שאגת הארי" שימש הנמל כבסיס צבאי לצרכים ביטחוניים, בהתאם להנחיות מערכת הביטחון.

משרד התחבורה, בהובלת השרה מירי רגב, ימשיך לפעול בנחישות לחיזוק מערך התעופה האזרחית, להבטחת רציפות תפקודית ולשמירה על ביטחונם ורווחתם של אזרחי ישראל בשגרה ובחירום כאחד.