שוויון בנטל, מישהו? כשלשר אחד יש חמישה תיקים - הדאגה לאזרח נשארת מאחור

בשבוע שעבר מונה שר המשפטים, יריב לוין, לממלא מקום שר ירושלים ומסורת ישראל. בכך הפך לשר החולש על לא פחות מחמישה משרדי ממשלה. אין מה לומר - הפילו עליו תיק. כמה תיקים, למעשה.
נזכיר: ביולי, עם פרישת ש"ס מהממשלה, מונה לוין לממלא מקום בשלושה משרדים: הפנים, הדתות והעבודה. חוק-יסוד: הממשלה קובע כי תקופת מינוי מקום של שר שחדל לכהן תהא לכל היותר שלושה חודשים. על כן, לוין עתיד להחזיק בארבעת התיקים הללו, לצד כהונתו במשרד המשפטים, עד ה-17 באוקטובר.

קצת מאחוריו ברשימת ריבוי התיקים ניצב שר התיירות חיים כץ, שעתיד להתמנות השבוע לתפקיד שר הבינוי והשיכון, תפקיד ששימש בו עד עתה כממלא מקום מאז התפטרותו של השר גולדקנופף מהממשלה. במקביל, מאז פרישת ש"ס, השר כץ מכהן בתפקיד ממלא מקום שר הבריאות וממלא מקום שר הרווחה והביטחון החברתי.

כהונה מקבילה במספר משרדים בעת ובעונה אחת, בוודאי כאשר מדובר בכהונה "מרובעת" או "מחומשת", פוגעת באינטרס הציבורי ולפיכך אמורה להטריד את כולנו.

ראשית, כי ברור ששר העומד בראש משרד, בוודאי משרד גדול עם היקף פעילות משמעותי, לא יוכל להקדיש את מלוא המרץ ותשומת הלב הנדרשים לצורך ניהול עניינם של יתר המשרדים. משמעות הדבר היא כי במשך חודשים לא יהיה מי שיגבש את המדיניות, יפקח על הביצוע שלה, יקדם חקיקה בתחומי אחריותו של המשרד ועוד. רפורמות, מינויים והחלטות חשובות עשויים להתעכב. התוצאה הישירה היא כמובן פגיעה באזרחים, התלויים בשירותיו החיוניים של אותו משרד ממשלתי.

הדברים הללו נכונים תמיד אך נכונים שבעתיים בעת הזו. המלחמה המתמשכת מציבה שורה של אתגרים בכל תחומי החיים: ביטחון, דיפלומטיה ויחסי חוץ, כלכלה, חינוך, בריאות, רווחה ועוד. משכך, החשיבות של שר במשרה מלאה מקבלת משנה תוקף.

מדובר אם כן במקרה קלאסי של "תפסת מרובה לא תפסת". הלכה למעשה, לא יהיה בעל בית באותם משרדי הממשלה. אגב, העובדה כי לא יהיה באמת "בעל בית" במשרד, עשויה להחליש את הפיקוח על הדרג המקצועי ולפגוע באפקטיביות ובאמון הציבור במוסד.

שנית, כהונה של שר ביותר ממשרד אחד עשויה לעורר מתח או ניגוד עניינים מיניסטריאלי. זאת, מתוך הנחה כי האינטרסים של משרדי הממשלה השונים אינם תמיד זהים וחופפים. הצעות חוק שהוגשו בעבר, אשר ביקשו לקבוע איסור בחוק על מינוי קבע של שר ליותר ממשרד אחד, הזכירו את החשש מפני מצב שבו שר האוצר, למשל, יעמוד בראש משרד נוסף ויתן יחס מועדף לאותו משרד בכל הנוגע לתקצוב.

נכון, מדובר אמנם בכהונה "זמנית" של אותם שרים כממלאי מקום. עם זאת, שלושה חודשים הם פרק זמן בלתי מבוטל.

כהונה מקבילה של שר ביותר ממשרד אחד עשויה לעורר קשיים גם במישור המשפטי. אכן, הדין אינו שולל מינוי של שר ליותר ממשרד אחד, גם לא כממלא מקום. עם זאת, כהונה במספר משרדים בו זמנית עשויה להיתפס כבלתי סבירה. ניתן ללמוד על כך מפסק הדין שניתן בעבר שעסק בנושא קרוב עד מאוד - סמכותו של ראש הממשלה לכהן במקביל כשר.

בפסק הדין המשלים בעניין "יש עתיד", שניתן לפני כעשור, עסק בג"ץ בשאלת סמכותו של ראש הממשלה לכהן במקביל בתפקיד שר. בית המשפט פסק כי ראש הממשלה מוסמך לקחת על עצמו תיקים נוספים (וקביעה זו אף קיבלה משנה תוקף בתיקון שהתקבל מאוחר יותר). עם זאת, דעת הרוב הבהירה כי לא כל כהונה מקבילה תוכל להיחשב כסבירה. תלוי בכמה משרדים מדובר, בגודלם של המשרדים הנוספים ובהיקף הפעילות של כל אחד מהם.

נראה כי לפחות חלק מההצדקות שעמדו בבסיס הקביעה של בית המשפט בנוגע לראש הממשלה, תקפים גם ביחס לשר העומד בראשות משרד גדול.

כזה, למשל, הטיעון הנוגע לעומס, וכך גם הצורך במניעת ניגוד עניינים מוסדי. חלק מהשופטים הצביעו על הצורך של ראש הממשלה להישאר ניטרלי כאשר הוא נדרש להכריע במחלוקות בין המשרדים. דומה כי טיעון זה תקף - גם אם בלבוש מעט שונה - גם כאשר מדובר בשר העומד בראש מספר משרדים.

יהא זה לטובתו של האינטרס הציבורי אם כל משרד יוכל להציג את עמדתו באופן מלא בפני ראש הממשלה ומליאת הממשלה. כאן המקום להעיר כי לעניין זכות הצבעה בישיבות הממשלה, מספר הקולות בממשלה הוא כמספר החברים בממשלה. לכן, לשר העומד בראש מספר משרדים יש רק זכות הצבעה אחת. משמעות הדבר היא כי קיים חשש של ממש כי "קולם" של המשרדים האחרים שכרגע לוין וכץ משמשים בהם כממלאי מקום, "ייעלם". בכך טמון קושי של ממש הואיל ושר אמור לייצג את האינטרס הספציפי של המשרד בראשו הוא עומד. כאשר שר עומד בראש כמה משרדים, עשוי להתעורר קושי של ממש ליישם זאת.

לסיכום, כהונה מקבילה של שר, בוודאי בהיקף המדובר, לא רק פוגעת באינטרס הציבורי, אלא גם קיים ספק לגבי סבירותה. יש לשקול ברצינות הסדרה חקיקתית נאותה של הסוגיה, ולקבוע איסור - או לפחות מגבלה - על מספר התיקים ששר יכול לאחוז בהם, באופן קבוע או במסגרת מילוי מקום.

עד אז, טוב יעשה ראש הממשלה אם ידאג כי תפקידי ממלאי המקום יחולקו בין השרים (והשרות) השונים.ות בממשלה. שוויון בנטל, מישהו?

פרופ' סוזי נבות היא סגנית נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה היא חוקרת במכון