הממשלה צפויה להחליט היום (שני) באופן רשמי על סיום כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה. אלא שהמהלך, שגלי ההדף שלו מורגשים כבר עתה במישור הציבורי, המשפטי והפוליטי, לא צפוי להיכנס לתוקפו לעת עתה בשל צו ביניים שהוציא המשנה לנשיא בית המשפט העליון, השופט נעם סולברג, במסגרת עתירה תלויה ועומדת. כך או כך, ישראל ניצבת ברגע נדיר ורגיש במתח שבין עקרון המשילות לבין עקרון שלטון החוק.
ההחלטה להפסיק את כהונת היועצת התקבלה מבלי להעביר את העניין לבחינת ועדה ציבורית בראשות נשיא העליון בדימוס, אשר גרוניס, כפי שנעשה במקרים דומים בעבר, וכפי שהמליץ המשנה לנשיא סולברג אף במקרה זה. השרים יריב לוין ועמיחי שיקלי טענו לקשיים טכניים בהרכב הוועדה, אולם טענתם איננה זוכה לקונצנזוס משפטי או ציבורי.
בהתאם לנורמות המשפטיות ולפסיקות בג"ץ, פיטוריו של יועץ משפטי לממשלה אינם עניין שבשגרה: הם מחייבים זהירות יתרה, שיקול דעת נקי מהטיות, ושימוע מהותי - לא רק פורמלי. חשיבותו של התפקיד, ועצמאותו המוסדית מול הרשות המבצעת, אינם מאפשרים הליך חפוז או נטול עוגנים מוסדיים. בהיעדר ועדה בלתי תלויה שבוחנת את הנושא באופן אובייקטיבי-מקצועי ובהיעדר הליך מסודר, קיימת אפשרות ממשית שהמהלך ייפסל או יעוכב.
מן העבר השני, המציאות התפקודית אינה ניתנת להכחשה: מרבית שרי הממשלה איבדו את אמונם ביועצת המשפטית. במקרים רבים חדלה היועצת מלייצג את הממשלה, ואף הביעה לא אחת תמיכה פומבית בעמדות עותרים נגדה (חלקן אף נדחו על ידי בג"ץ). הממשלה נאלצה לשכור ייעוץ משפטי חלופי, והנתק בינה לבין היועצת הפך לעובדה קיימת, בלתי ניתנת לגישור במתכונת הנוכחית.
האם ראוי לכפות על ממשלה לפעול באמצעות יועץ משפטי שאין לה בו כל אמון? מה גובר - עקרון העצמאות של הייעוץ המשפטי, או עקרון האחריות השלטונית?
כדי להיחלץ מהמשבר מבלי למוטט את יסודות השיטה הדמוקרטית, יש לשקול פתרונות ממלכתיים שקולים. להלן שלוש הצעות עיקריות - כל אחת עם יתרונות ואתגרים משלה:
1. הקפאת ההליך והעברתו לוועדת גרוניס
אם בכוונת הממשלה להמשיך בהליך הפיטורין, אך לעשות זאת תוך שמירה על כללי מינהל תקין, ניתן להקפיא את ההליך ולהביאו לבחינת ועדה ציבורית בראשות נשיא העליון לשעבר, השופט גרוניס. לצורך כך יש לפתור את הקושי הפרוצדורלי הקיים - החוק דורש חברותו של שר משפטים לשעבר בוועדה, אך אין כיום כזה המקובל על הממשלה. פתרון פשוט יחסית הוא תיקון חקיקה שיאפשר לכל שר לשעבר לשמש כחבר בוועדה, ובכך להסיר את החסם.
2. פרישה בהסכמה
חלופה אחרת היא פתרון מוסכם - פרישתה של היועצת מתוך תחושת אחריות ממלכתית ומתוך הסכמה עם הממשלה על תנאי סיום הוגנים. הדבר יאפשר מינוי מחליף, דמות מקצועית הנהנית מאמון הדרג הפוליטי ומחויבות מלאה לעקרונות של שלטון החוק.
3. פיצול סמכויות ללא פיטורים
במידה שאין הסכמה לפיטורין, אך הפערים התפקודיים בעינם עומדים, ניתן לשקול מתווה חקיקתי מצמצם אשר יגדיר תחומים מסוימים שבהם לא תחול חובת ייצוג מצד היועצת, והממשלה תהיה רשאית למנות יועץ משפטי חלופי לצורך הופעה בבג"ץ או גופים שיפוטיים אחרים. במילים אחרות: היועצת תוסיף למלא את תפקידה הכללי כיועצת לממשלה, אך לא תייצג אותה במקרים מוגדרים של ניגוד מהותי. בהקשר זה הועלתה גם אפשרות של מינוי מעין "יועץ ייצוג" אשר יוסמך לייצג את הממשלה באותם תחומים שבהם קיימת עמדה סותרת ליועצת. כך ניתן להותיר על כנה את עצמאות מוסד היועץ המשפטי, מבלי לשלול מהממשלה את האפשרות לייצוג משפטי אפקטיבי שמטרתו לאפשר גמישות מינהלית במצבים יוצאי דופן, אך יש להסדירו בחקיקה כדי שיתקיים בהיקף רחב יותר וללא עמימות משפטית.
המתח סביב הפסקת כהונתה של היועצת אינו רק עניין משפטי-פורמלי, אלא נוגע בלב הקונפליקט שבין שלטון נבחר לבין מוסדות בקרה עצמאיים. השאלה האמיתית היא האם דמוקרטיה תקינה מחייבת ממשלה להסתפק ביועצים שמסכימים איתה, או שמא עליה לשאת גם במוסדות שמתווים לה גבולות.
ברקע הדברים, יש לציין גם כי אמש התקיימה הפגנה נגד המהלך הממשלתי, ובגדרה נשאה דברים שופטת בית המשפט העליון בדימוס, אילה פרוקצ'ה. בדבריה הביעה חשש כבד מפני השלכותיו של הצעד, שלדבריה עלול להיות רק מהלך ראשוני בשרשרת צעדים שיערערו את היציבות המשטרית של ישראל. לדבריה, ולדעת רבים וטובים אחרים, מדובר במדרון מסוכן שעלול לפגוע קשות במבנה האיזונים הדמוקרטי במדינה. מנגד, לא ניתן להתעלם גם מן המציאות שבה הממשלה אינה מסוגלת עוד לתפקד בשיתוף פעולה עם היועצת. אם כן, מהו הפתרון?
כך או כך, מדובר בצומת קריטי בתולדות ממשל החוק בישראל. אין תחליף לממלכתיות, להבלגה, ולנכונות להגיע לפשרות חכמות. דמוקרטיה יציבה נבחנת דווקא ברגעים שבהם נדמה שאין מוצא, ואז מתגלה החוסן האזרחי והמשפטי של המדינה.
בהקשר זה, ראוי לקוות כי שופטי בג"ץ, הדנים בעתירה הנוגעת להליך הפסקת כהונתה של היועצת, ייטיבו שלא להסתפק בהכרעה "צודקת" בלבד, בבחינת ייקוב הדין את ההר, אלא ינסחו לצדדים גם הצעה "חכמה" ומעשית - הצעת פשרה שקולה וממלכתית שתסייע להיחלץ מן המבוי הסתום מבלי לדרדר את המערכת הציבורית למערבולת חריפה עוד יותר. לעיתים נדרשת לא רק פרשנות משפטית מדויקת, אלא גם יצירתיות שיפוטית נבונה, כזו המאזנת בין עקרונות יסוד לבין טובתה של המדינה במובנה הרחב.
הכותב הוא שופט בדימוס, שימש כסגן נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים