דוח מבקר המדינה שמתפרסם היום (שלישי) בנושא הפעלת מרכזי חוסן ביישובי קווי העימות מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, מותח ביקורת על תפקודם של מרכזי החוסן ברחבי הארץ במהלך שנת 2024. על אף חשיבותם של מרכזים אלו במתן מענה מרכזי וחיוני - הן ברמת ההיערכות לשעת חירום וחיזוק החוסן החברתי והן ברמת הטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום, בייחוד בדרום ובצפון, המרכזים התמודדו עם אי-ודאות תקציבית ועם מחסור בכוח אדם, ויכולתם לתת מענה הייתה מוגבלת. זמני
למרות שבינואר 2024 אישרה הממשלה החלטה לתקצב את מרכזי החוסן להמשך השנה, ועוד באותה השנה אושרו למרכזי החוסן תוספות חד-פעמיות מיוחדות לתקציבים שנקבעו בהחלטת הממשלה, במועד סיום הביקורת, אפריל 2024, נמצא כי משרד הבריאות טרם גיבש עם מפעילי מרכזי החוסן הסכמים להרחבת המימון. בהיעדר הסכמים אלה, מתחילת שנת 2024 הועברו למפעילי מרכזי החוסן מקדמות כדי להבטיח את פעילותם, אך בלי להסדיר מדדי בקרה להפעלתם. ההעברות החלו להתבצע רק בחלוף כחודשיים מתחילת השנה.
בחלוף כשלוש שנים מפרסום המלצות הדוח הקודם, ולמרות הניסיונות לעגן את תקציבי מרכזי החוסן בבסיס התקציב של משרד הבריאות, אגף התקציבים במשרד האוצר לא קבע מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי החוסן שתעוגן בבסיס התקציב של משרד הבריאות במקום בתקציבי משרדי ממשלה אחרים, זאת בין היתר בשל התנגדות חלק ממשרדי הממשלה.
כתוצאה מכך עוגנו בתקציב משרד הבריאות לשנת 2024 כ-14.16 מיליון ש"ח מסך של 30.64 מיליון ש"ח שהוקצו למרכזי החוסן בהחלטת הממשלה מינואר 2024 - רק כ-46.2% מכלל התקציב. איפה שאר הסכום? הוא נשאר רשום בתקציבי משרד הביטחון, משרד הרווחה והביטחון החברתי, משרד העלייה והקליטה, המשרד לביטחון לאומי, משרד החינוך ומשרד הפנים. הגירעון בתקציבם עלול להביא לפגיעה בשירות הניתן על ידם ואף לסגירתם.
המבקר טוען כי כספים שנועדו למימון התמודדות כלל מרכזי החוסן עם מצב החירום ששרר בעקבות פרוץ המלחמה הועברו על ידי משרד הבריאות למפעילי מרכזי החוסן כמה שבועות לאחר ביצוע הפעילות, ובמקרים מסוימים חודשים לאחר מכן, וחלקם אף לא הועברו למפעילים עד מועד סיום הביקורת, אפריל 2024. לקואליציה הישראלית לטראומה לא הועבר כ-32.80% מהסכום שנועד למימון הפעילות של מרכזי החוסן בדרום ושל מרכז החוסן הארצי (9.57 מיליון ש"ח מתוך 29.18 מיליון ש"ח). המבקר מציין כי הדבר עלול לגרום נזק משמעותי לטיפול שניתן לתושבי הדרום והצפון שנפגעו קשות מהמלחמה ולכלל אזרחי ישראל שמסתייעים בשירותי מרכז החוסן הארצי.
הדו"ח גם העביר ביקורת על כך שערב פרוץ המלחמה הפעיל משרד הבריאות 14 מרכזי חוסן (בדרום, בצפון וביהודה ושומרון), ששירתו כ-1.3 מיליון תושבים מכלל מגזרי האוכלוסייה הישראלית, ורק לאחר פרוץ המלחמה הקים את מרכז החוסן הארצי. בין 7 באוקטובר עד סוף דצמבר 2023 העניקו כלל מרכזי החוסן 50,734 טיפולים ל-15,750 מטופלים, 2,100 מהם ניתנו על ידי מרכז החוסן הארצי, המהווים כ-0.16% בלבד מכלל אוכלוסיית מדינה ישראל בשנת 2023.
עוד נמצא על פי המבקר כי בישיבות ועדת ההיגוי העליונה, המצויה באחריות משרד הבריאות, במהלך המלחמה לא הוזמנו להופיע נציגים של המפונים. משרד הבריאות לא קבע מסגרת מוסדרת של מפגשי למידה והפריה הדדיים בין מפעילי מרכזי החוסן ובין מנהלי מרכזי החוסן ו- משרד הבריאות לא נערך לעניין הצורך להעביר מידע חסוי על המטופלים בין הגופים המטפלים העוסקים בבריאות הנפש, ובאילו תנאים, במיוחד במצבי חירום שבהם תושבים רבים פונו מבתיהם.
זמני ההמתנה: פער משמעותי בין הנוהל והמציאות
על פי נוהל הפעלת מרכזי החוסן, נקבע כי בתקופות חירום או במצב מיוחד בעורף המטופלים צריכים לקבל מענה ללא המתנה. בשטח, הדברים לא נראים כך. במרכז החוסן אשקלון המתינו בפברואר 2024, 450 איש לפגישה לקביעת צורכי הטיפול. זמני ההמתנה במרכז החוסן הבדואי הלכו והתארכו - מיממה בשבועיים הראשונים של המלחמה, ועד שבוע ימים מנובמבר ועד סוף דצמבר 2023.
משרד הבריאות מסר בתשובתו כי מרכז החוסן אשקלון התקשה במהלך אוקטובר 2023 - פברואר 2024 לתת טיפול למספר רב של מטופלים בגלל חוסר בחדרים. עוד מסר משרד הבריאות שמצב החירום שאליו נקלעה מדינת ישראל מאז פרוץ מלחמת חרבות ברזל היה בלתי צפוי בכל תרחיש שעליו התאמנו משרדי הממשלה, ובהם משרד הבריאות ומרכזי החוסן שעליהם הוא אמון.
המציאות הנוראה של הטבח והחטופים הצריכה פעולה מהירה לצורך גיוס מספר גדול של מטפלים מומחים בטיפול בטראומה, הכשרה של הפעלת מרכזי החוסן ביישובי קווי העימות, פריסה של מטפלים במוקדים שאליהם פונו יישובים ופתיחת שלוחות נוספות.
בד בבד היה גם צורך ליצור תנאים הולמים לטיפול, בעיקר בשלב שבו רוב המפונים שהו במלונות, ולא היו בנמצא חדרים עם תנאים מתאימים. ההתארגנות של משרד הבריאות ושל מפעילי מרכזי החוסן הייתה מהירה יחסית תוך עמידה בפני החסמים הנ"ל, ובאופן הדרגתי נבנו מענים שצמצמו את מספר הממתינים, הגדילו את היקף הטיפולים הקבוצתיים והמענים הקהילתיים, וכך הצטמצמו זמני ההמתנה.
עם זאת, מספר המטפלים במדינת ישראל בכל זאת מוגבל, והם מגויסים גם על ידי גופים נוספים, כגון משרד החינוך, משרד הביטחון והמוסד לביטוח לאומי. ההכשרות שהמשרד ממשיך להוביל וללוות בשיתוף הגופים המפעילים מאפשרות הכשרה של עוד ועוד מטפלים, תוך הקפדה על מתן הדרכה מקצועית.
משרד הבריאות מסר בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי ישנו עיסוק מתמיד בשיפור תנאי ההעסקה, הגדלת מספרי המתמחים, הרחבת מנעד המטפלים והטיפולים, כל זאת כחלק מתוכנית לאומית רחבה שהמשרד מכין. המשרד מייצר ותומך בהכשרות ייעודיות בנושאי טראומה מרמת הרפואה הראשונית ועד רמת המטפל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לשלב בתוכנית הלאומית תוכנית רב-שנתית לשימור המטפלים הקיימים ולהכשרה של מטפלים חדשים, זאת, כדי למנוע מצבים של מחסור חמור במטפלים בתחום הטראומה במצבי חירום.
מחסור דרמטי בכוח אדם במערך בריאות הנפש
בסיורים שקיים מבקר המדינה בחודש הראשון של המלחמה במיקוד על יישובי קווי העימות בדרום הארץ ובצפונה, עלה כי מערך בריאות הנפש התבסס ברובו על מתנדבים. כך עלה למשל בסיורים שקיים מבקר המדינה בקיבוץ מעלה החמישה, באזור ים המלח ובאילת שאירחו מפונים מיישובי הדרום. יצוין כי המתנדבים לא פעלו מטעם מרכזי החוסן.
בביקורת עלה כי עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל עבור מרכזי החוסן גליל מערבי וגליל מזרחי גויסו מטפלים, ומספרם גדל מ-0 ל-41 עד סוף אוקטובר 2023; במרכז החוסן אשקלון ובמרכז החוסן הבדואי גדל מספר המטפלים בהדרגה, מפרוץ המלחמה ועד סוף שנת 2023 (מ-32 ל-42 מטפלים במרכז החוסן אשקלון, ומ-8 ל-10 מטפלים במרכז החוסן הבדואי); מרכז החוסן אשכול הקים שלוחות טיפוליות באילת, בים המלח, ברמת נגב, בטירת הכרמל ובירושלים, אולם לא הוקמו שלוחות דומות ולא הוצבו נציגים ממרכז החוסן אשכול בכפר עציון ובמצפה רמון, שבהם נקלטה אוכלוסייה של המועצה האזורית אשכול.
לצד זאת, מרכז החוסן הקים את שלוחת ה"מפוזרים" שבה כל תושב של המועצה האזורית אשכול היה יכול לקבל מענה ללא קשר למקום שאליו פונה. מרכז החוסן אשכול הדגיש כי בשל היעדר ודאות תקציבית ואי התאמתו של התקציב הקיים לצרכיו של המרכז, לא היה ביכולתו להעסיק את כוח האדם הדרוש להפעיל את המערכת במלוא הפוטנציאל המקצועי. לדעת מרכז משאבים, לנוכח התמשכות הפינוי והעלייה הניכרת במצוקות הנפשיות והחברתיות, יש צורך גדול להמשיך להפעיל את הרכזים ואף לגייס רכזים נוספים בהתאם לצרכים העולים מהשטח; נכון למועד סיום הביקורת, אפריל 2024, משרד הבריאות לא גיבש תוכנית סדורה לסיוע ולתמיכה במטפלים של מרכזי החוסן בעיתות משבר, דבר שמקבל משנה תוקף לנוכח האירועים הקשים שאליהם נחשפו המטפלים, בעיקר אלה המועסקים במרכזי החוסן בדרום הארץ. נוהל הפעלת מרכזי החוסן לא כלל התייחסות להנגשה שפתית ולהתאמה תרבותית של השירות שנותנים מרכזי החוסן, למשל הנחיות בדבר העסקת מטפלים דוברי שפות שונות, מלבד התייחסות לצורך להעסיק דוברי ערבית במרכז החוסן הבדואי.
לגבי המענה הראשוני לעזרה, למרות חשיבותם של המוקדים הטלפוניים לצורך מתן תמיכה נפשית ראשונית ומיידית בעת שגרה, ועוד יותר בשעת חירום, משרד הבריאות לא הנחה את מרכזי החוסן על אופן הפעלת השירות בתחומים כמו: זמן ההמתנה המרבי למענה לשיחה, ההכשרה המקצועית הנדרשת מהנציגים העונים במוקדים, שפות מתן השירות ואופן ניהול השיחות באמצעות מרכזייה אשר תנהל את תורי הפונים, תתעד את הפניות וכן תאפשר חזרה של נותני השירות אל הפונים במקרים שבהם שיחתם לא נענתה.
בשניים מתוך ארבעה מוקדי סיוע (מרכז החוסן אשכול ומרכז החוסן הבדואי) לא הופעלה מרכזייה לניהול שיחות, ובאחד המוקדים (המוקד של מרכזי החוסן גליל מערבי וגליל מזרחי) הייתה המרכזייה בשלבי הטמעה במהלך פברואר 2024. רק מוקד אחד מתוך הארבעה שנבדקו (המוקד של מרכזי החוסן גליל מערבי וגליל מזרחי) הפעיל קו טלפון נפרד לדוברי כל אחת מהשפות שבהן מוענק השירות. כמו כן, באחד מתוך ארבעת המוקדים (מרכז החוסן אשקלון) לא הותקן משיבון להשארת הודעות, ולא התאפשר לפונים ששיחתם לא נענתה להשאיר הודעות כדי שנציגי המוקד יוכלו לחזור אליהם.
בנוסף, המבקר טוען כי בחלוף כשנתיים מקבלת החלטת ממשלה למימון הקמת מבנה ממוגן למרכז החוסן באשקלון וכשלוש שנים מפרסום דוח הביקורת הקודם בנושא זה, טרם החלה הקמתו של המבנה הממוגן. עוד מציין כי לשלוחות מרכז החוסן הבדואי יש מקלטים במבנים שבהם ניתן השירות, אך אין בידיהן אישורי מיגון מפיקוד העורף; וחלק מהשלוחות שבהן ניתן השירות של מרכזי החוסן גליל מערבי וגליל מזרחי ממוקמות במבנים ללא פתרונות מקלט. דבר זה אינו מאפשר מתן שירותי חוסן בסביבה בטוחה ומוגנת
צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
לפי מבקר המדינה, ממפגשים שקיים צוות הביקורת עם נציגי ארבעה יישובים: כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים עלה כי צח"י (צוותי החירום היישוביים) פעלו כמיטב יכולתם בסיוע ובארגון הפינוי במהלך אירועי השבעה באוקטובר ולאחריהם. גם הצח"י של קיבוץ בארי צוין לחיוב בידי הרמטכ"ל בתחקיר האירועים בקיבוץ. כמו כן עלה כי לאחר הפינוי, צח"י ריכזו את המידע על מקום שהייתם של המפונים, ריכזו את הצרכים שלהם והציפו אותם אל מול הגורמים הרלוונטיים.
עוד עלה כי על פי חוק אין חובה להקים צח"י, וממילא לא נקבע גורם מאסדר לתחום זה. בפועל מוקמים הצח"י על פי רצונם וביוזמתם של המועצה האזורית או היישוב במועצה, בסיוע משרד הרווחה או בכל דרך אחרת, על פי שיקול דעתם. לאורך השנים נעשו מספר ניסיונות אסדרה בנושא באמצעות הצעות חוק פרטיות לא הבשילו לשלבי חקיקה מתקדמים. משרד הביטחון לרבות רח"ל, משרד הרווחה ומשרד הפנים - לא הסדירו בחוק את מעמד חברי הצח"י ואת זכויותיהם והמבקר טוען כי אי הסדרה ובפרט לגבי אירוע חירום מתמשך כגון מלחמת חרבות ברזל, עלול לפגוע בכשירותם ולהוות חסם לאפשרות להיעזר בהם למרות חיוניותם הרבה במיוחד באירועים מעין אלו.
כמו כן, צח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים - הם ארגנו, ניהלו וליוו את הפינוי לצד חברי כיתות הכוננות היישוביים שגם הם מתנדבים מהיישוב. בעוד חברי כיתות הכוננות מגויסים בעת חירום לשירות מילואים ומתוגמלים על פעילותם כחלק ממערך המילואים, כפי שאכן נעשה באירועי שבעה באוקטובר. משרד הרווחה ומשרד הפנים לא הסדירו מנגנון תגמול לצח"י עבור פעילותם.
למרות תפקידו המרכזי של הצח"י כמוקד מתאם, שממנו ואליו זורמים מידע והנחיות בשעת חירום, כפי שגם עלה בפועל בפינוי היישובים מעוטף עזה בשבעה באוקטובר, צח"י בארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב (כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים) ציינו בשיחות עימם כי הם לא הונחו על ידי פיקוד העורף לגבי תפקידיהם בעת פינוי דחק. כמו כן נמצא כי ההנחיות בתיק הצח"י שפרסם משרד הרווחה אינן מתייחסות למקרים שבהם נדרש להפעיל פינוי דחק, אלא רק למקרים שבהם מתבצעת התפנות מאורגנת - כלומר התפנות מתוכננת, מסודרת וללא לחץ זמנים. משרד הרווחה מסר לצוות הביקורת כי בדומה לכל אירוע חירום, המוכנות לפינוי דחק והביצוע שלו הם באחריות צה"ל ולא באחריות משרד הרווחה.
איפה הכסף?
לפי המבקר עולה כי משרד הרווחה מתקצב את הקמת צח"י בסכום חד פעמי של 20,200 ש"ח בלבד ליישוב. כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה מאוגוסט 2023, ב-9% מהיישובים (72 מתוך 821 יישובים), שמשתייכים למועצות האזוריות שחתמו על הסכמים לשימור צח"י, לא קיימים צוותים.
13 מתוך 54 המועצות האזוריות (24% מהן) לא התקשרו בשנת 2024 עם משרד הרווחה לשם שימור הצח"י. התקציב השנתי הכולל ל-2024 שמקצה משרד הרווחה לשימור הצח"י הוא פעוט יחסית - כ-8,250 ש"ח בלבד ליישוב, התקציב שמקצה משרד הרווחה זהה לכל היישובים בארץ, ללא הבחנה בין רמות הסיכון של היישובים. כך, מועצה אזורית במרכז הארץ תוקצבה באופן זהה למועצה אזורית בגבול עזה. התקציב המצומצם הוא אחת הסיבות לכך שלמועצות האזוריות אין תמריץ להקמה ולהפעלה של צח"י ביישוביהן. כאמור בעוד חברי כיתות הכוננות המגויסים למילואים מתוגמלים בעיתות חירום. עוד נמצא כי ב-4 מתוך 36 המועצות האזוריות (11%) שום יישוב לא השיב על שאלון שנתי שמפיץ משרד הרווחה להערכה של מוכנות צח"י; זאת ועוד, בתשע מועצות אזוריות ענו פחות מ-50% מהיישובים שבתחומיהן. 34% מתוך 450 היישובים שענו על השאלון סבורים שרמת המוכנות שלהם בכל הנוגע לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. נמצא גם כי משרד הרווחה לא קבע יעדים נדרשים לרמת המוכנות היישובית.
ממשרד הבריאות נמסר בתגובה:
מצב החירום אליו נקלעה מדינת ישראל ב-7.10 הוא אירוע חסר תקדים בהיקפו ובהשלכותיו על בריאות הנפש. על כן, נדרשה התארגנות מאסיבית על מנת לספק מענה רגשי לאזרחי מדינת ישראל במהירות וביעילות, ובכלל זה, באמצעות הגדלה משמעותית של פעילות מרכזי החוסן. על אף חוסר הוודאות המוחלט באירוע ומתוך הבנת חשיבות המענה הטיפולי הראשוני באירועי טראומה ומניעת התפתחות של פוסט טראומה, הגדיל משרד הבריאות את תקציב מרכזי החוסן פי ארבעה בשנת 2024 ב-119 מלש"ח, ביחס לתקציב הבסיס של מרכזי החוסן. בשנת 2025 הגדיל המשרד את התקציב פי שלושה, ב-107 מלש"ח, ביחס לתקציב הבסיס, שגדל גם כן. מדובר בתוספת התקציב הגדולה ביותר שניתנה למרכזי החוסן.
מרכזי החוסן סיפקו מענה נפשי מהיום הראשון למלחמה, בעשרות שלוחות ובריכוזי מפונים. משרד הבריאות הקים באופן מיידי לאחר פרוץ המלחמה את מרכז החוסן הארצי שמספק מענה באמצעות רשת ארצית של מטפלים וללא תורי המתנה. בנוסף, כלל מרכזי החוסן הגדילו פי עשרה בממוצע את מספר המטפלים בשנה האחרונה. צעדים אלו ואחרים הובילו לצמצום ההמתנה לטיפול במרכזי החוסן. נציין כי מרכזי החוסן שומרים על רמת זמינות מלאה ועל מקצועיות גבוהה, ונותנים וממשיכים לתת מענה טיפולי רגיש ומותאם לעשרות אלפי ישראלים מתחילת המלחמה ועד היום".