דו"ח מבקר המדינה חושף: הנתונים המדאיגים בנושא קידום שוויון מגדרי ברשויות המקומיות

מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מתניהו אנגלמן, מפרסם היום (שלישי) את דו"ח הביקורת השנתי על השלטון המקומי בנושא קידום שוויון מגדרי. ממצאי הביקורת שערך מבקר המדינה מצביעים על עומקם של הפערים המגדריים שעדיין קיימים בשכרם של עובדי ועובדות השלטון המקומי וקובעים כי משרד הפנים והרשות לקידום מעמד האישה לא פעלו די לקידום שיוויון מגדרי ברשויות המקומיות.

עוד מצא המבקר כי אף ששיעורן של הנשים מקרב כלל עובדי הרשות המקומית הוא כ-74%, שיעורן מקרב בעלי התפקידים הבכירים הוא כ-26%. שיעור נמוך ניכר במיוחד ברשויות המשתייכות למדד חברתי-כלכלי נמוך (כ-10%), ברשויות פריפריאליות (כ-21%), ברשויות לא-יהודיות (כ-8%) או ברשויות שהן בתוכניות הבראה או התייעלות או שמונה להן חשב מלווה (כ-12%). בכשליש מהרשויות המקומיות בישראל לא מכהנות כלל נשים בדרג הניהול הבכיר, ובהן עיריית רהט, ובשיעור דומה של הרשויות המקומיות (67 מהן) מכהנת אישה אחת בדרג הניהול הבכיר, ובהן עיריית נהריה. בנוסף בשליש מהרשויות המקומיות לא ניתן כלל ייצוג לנשים בקרב בעלי התפקידים הבכירים ובקרב נבחרי הציבור או שניתן להן ייצוג סמלי בלבד עד 10% בלבד.

מניתוח הנתונים על תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2024 עלה כי בראש כ-6% מהרשויות המקומיות בלבד (15 מתוך 257) עמדו נשים. אף כי חלה עלייה מסוימת בשיעור הנשים העומדות בראש רשות מקומית, שיעורן נותר נמוך, וזאת גם בהשוואה למדינות דמוקרטיות אחרות. כמו כן, לפי הנתונים על תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2024, שיעורן של הנשים מקרב חברי מועצת הרשות המקומית היה כ-19% בעיריות ובמועצות מקומיות וכ-23% במועצות אזוריות.

שיעורן של הנשים מקרב חברי המועצה בכלל סוגי הרשויות המקומיות היה כ-20%, לעומת כ-18% בשנת 2018, כ-13% בשנת 2013 וכ-11% בשנת 2008. בכשליש מהרשויות שנבדקו (83 מתוך 238) לא נבחרה אף אישה לכהן במועצת הרשות המקומית.

המבקר מצא כי משרד הפנים לא פעל ליישום ההמלצות של הוועדה הציבורית לקידום נשים בשלטון המקומי משנת 2018 ושל צוות המדיניות שהוא הקים בנושא "איתור, גיוס וקידום נשים לתפקידי ניהול בכירים ברשויות המקומיות" משנת 2021. בנוסף, לא פרסם הנחיות לרשויות המקומיות בדבר הצורך לגבש מדיניות פנים-רשותית לקידום הייצוג ההולם לבני שני המינים, בפרט בדרג ניהול הביניים ובדרג הניהול הבכיר, ולרבות איתור יזום של מועמדות לתפקידים או למשרות שבהם נמצא תת-ייצוג משמעותי.
כמו כן, משרד הפנים גם לא קבע מתווה לפיקוח ולבקרה על קיום הוראות הדין, ובכלל זה לא קבע חובות דיווח שיאפשרו לו לקיים מעקב ובקרה מועילים על מידת קידום השוויון המגדרי בדרג ניהול הביניים ובדרג הניהול הבכיר ברשות המקומית.

הביקורת העלתה כי בכל אחת מהשנים 2015 עד 2023 בממוצע לא כיהנה יועצת לקידום מעמד האישה ב-20 מתוך 257 מהרשויות המקומיות. נוסף על כך, ב-13 רשויות מקומיות לא כיהנה יועצת במצטבר במשך ארבע שנים. נכון לספטמבר 2023 נמצא כי ב- 24 רשויות מקומיות לא מינו יועצת, וב-12 מהן לא כיהנה יועצת לפחות שנתיים ברציפות, זאת על אף כי חובה על משרד הפנים לפי החוק למנות יועצת לאחר שהורה לרשות המקומית למנותה והיא לא עשתה כן. הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא קיים חובה זו וגם לא עושה שימוש בכלים אחרים מתונים יותר לעודד רשויות מקומיות לאייש את משרת היועצת.

בנוסף, לפי שאלון של משרד מבקר המדינה, היקף המשרה של כ-80% מהיועצות שהשיבו עליו לא הוגדר כלל. עוד עלה כי הרוב המוחלט של היועצות שהשיבו (169 מתוך 184) ממלאות תפקיד נוסף ברשות המקומית, מהן כ-36% משמשות בתפקידן הנוסף כמנהלות מחלקה או כמנהלות אגף ברשות המקומית. לאור כך, עולה החשש בנוגע ליכולתן להקדיש זמן הולם למשימותיהן ולממש את מלוא ההזדמנויות המגולמות בתפקיד.

במהלך הביקורת החלה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשיתוף הרשות לקידום מעמד האישה, לפעול לגיבוש מערכת מחוונים שתוכל לתאר בהתפלגות מגדרית וברמת הרשות המקומית, פערים מגדריים בתחומי החיים השונים, ובכלל זה בשוק העבודה; בתחומי החינוך, הרווחה, הבריאות והפנאי; בתחומי הדיור, הדמוגרפיה והתחבורה; וכן בהיבטים של חוסן ופעילות ציבורית. מחוונים אלו יוכלו גם להשתלב בפרסומים של הלמ"ס על הרשויות המקומיות, וכך יוכלו לשמש לצורך בחינת ההשלכות המגדריות של החלטותיהן של הרשויות בתחומי הפעילות השונים; ככלי השוואתי לבחינת תופעות ייחודיות של אי-שוויון מגדרי ברשויות או הצלחתן בצמצום פערים מגדריים; וכן ככלי תומך החלטה עבור גופי האסדרה השלטוניים, בין היתר לעניין החלטות בנושאים של ביזור סמכויות או תקצוב.

המבקר אנגלמן המליץ לגופי השלטון המקומי לגבש תוכנית אסטרטגית לצמצום הפערים המגדריים בקרב עובדיהן, שמהן ייגזרו תוכניות עבודה הכוללות יעדים תוצאתיים מדידים ולוחות זמנים מוגדרים לביצוע - והכול תוך מעורבותן והובלתן של היועצות לקידום מעמד האישה המכהנות בהן. על משרד הפנים, בשיתוף הרשות לקידום מעמד האישה ואיגוד היועצות, להשלים את גיבוש תפיסת התפקיד של היועצות ולבחון כיצד ניתן להבטיח שיוכלו למלא את תפקידן באופן המיטבי.

מבקר המדינה אנגלמן בדק גם את פעילות הרשויות המקומיות לשילוב ולהכללה של יוצאי אתיופיה בחברה ומצא כי יותר מ-40 שנה לאחר גלי העלייה הגדולים של יהודי אתיופיה, עדיין יש פערים משמעותיים בכל תחומי החיים בין יוצאי אתיופיה לשאר האוכלוסייה היהודית בישראל.

"סמ"ר אסי סמה ז"ל, שנלחם בגבורה ונפל במלחמת חרבות ברזל, לא התקבל בילדותו לכיתה א' בבית ספר בעירו בשל היותו יוצא אתיופיה. לא ייתכן שבשנת 2024 - למעלה מ-40 שנה לאחר גלי העלייה מאתיופיה - עדיין קיימים פערים משמעותיים בין יוצאי אתיופיה לשאר האוכלוסייה. על משרד ראש הממשלה להקפיד על יישום התוכנית לשילוב יוצאי אתיופיה. עצוב לומר את המובן מאליו, אבל מי שטוב מספיק להקריב את חייו עבור המדינה - המדינה חייבת להגן על זכויותיו", אמר המבקר.

עם נפילתו של סמ"ר אסי סמה, התגלה כי הוא הילד אסצ'אלו סמה, שבשנת 2009 הפך לפנים של המאבק של ילדים יוצאי אתיופיה שהופלו במערכת החינוך בעיר מגוריו, פתח תקווה, לאחר שבית ספר בעיר סירב לקבלו לכיתה א' בשל היותו יוצא אתיופיה, באמתלה של "פערי תרבות". בחלוף 14 שנים אמרו בני העדה הכואבים: "אסי ז"ל היה טוב דיו בשביל להילחם ולמות עבורנו ועבור הנהגתנו - אבל לא היה טוב דיו בשביל מערכת החינוך הישראלית העיוורת, שהפלתה במשך שנים אותו ואת חבריו". אסי ז"ל, במאבק האמיץ שלו ושל משפחתו לשוויון בחינוך, חולל שינוי ולעד ייזכר הודות להקרבה הגדולה שלו ושל משפחתו. עוד ייזכר אסי בזכות המשפט שטבע ושלאורו פעל הן כילד והן כחייל: "אתה יותר חזק מהתירוץ שלך".

כאמור, בשלהי שנת 2016 הוחל בהפעלת "הדרך החדשה", התוכנית הממשלתית החדשה לשילוב יוצאי אתיופיה, המבוססת על כמה החלטות ממשלה בנושא היא סדרת החלטות ממשלה המכוונות לקדם את שילובם המיטבי של האזרחים יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בתחומי הלימודים וההשכלה, התעסוקה, הדיור, המשפחה והקהילה, וכן המעורבות החברתית והאזרחית. בבסיס התכנית סדרה של תפישות יסוד ועקרונות מנחים, אשר נועדו להבטיח את השגת היעדים שנקבעו.

מבקר המדינה מצא כי בשנים 2016 - 2022 משרד החינוך, משרד הרווחה, המשרד לביטחון לאומי, משרד התרבות והספורט ומשרד ראש הממשלה תקצבו את הרשויות המקומיות המשתתפות בתוכנית "הדרך החדשה" בסכום כולל של 203 מיליון ש"ח, ואולם ההעברות אליהן בפועל הסתכמו בכ-136 מיליון ש"ח בלבד, ולפיכך הרשויות המקומיות ניצלו רק 67% מהתקציב שהקצו להן משרדי הממשלה לשם ביצוע התוכנית.

יעדי "הדרך החדשה" לצמצום פערי השכר בין יוצאי אתיופיה לכלל האוכלוסייה לא הושגו: בשנת 2021 ההכנסה הכספית הממוצעת ברוטו למשק בית בכלל האוכלוסייה הייתה גבוהה בכ-30% מההכנסה הממוצעת למשק בית בקרב יוצאי אתיופיה. בנוסף, השכר החודשי הממוצע של יוצאי אתיופיה ילידי 1978 -1983 בשנת 2021 היה 4,595 ש"ח, שכר נמוך בכ-33% מהשכר הממוצע של שאר תושבי ישראל היהודים ילידי שנתונים אלה שנבדקו, ששיעורו היה 6,916 ש"ח.

המבקר הצביע על פערים משמעותיים גם בחינוך- רק 54% מתלמידי י"ב יוצאי אתיופיה קיבלו בשנת הלימודים התשפ"ב תעודת בגרות העומדת בדרישות הסף של האוניברסיטאות, לעומת 75.1% מכלל תלמידי החינוך העברי. שיעור התלמידים שלמדו חמש יחידות לימוד במתמטיקה בקרב יוצאי אתיופיה נמוך במידה ניכרת משיעורם של יוצאי אתיופיה באוכלוסייה הכללית.

בשנת 2022 שיעור התלמידים שלמדו חמש יח"ל במתמטיקה ביבנה היה כ-17% מהתלמידים בכלל מסגרות החינוך בעיר, לעומת 8.5% בלבד מקרב יוצאי אתיופיה. בקריית מלאכי כ-10% מהתלמידים בכלל מסגרות החינוך בעיר למדו חמש יח"ל במתמטיקה לעומת 0% מקרב יוצאי אתיופיה. בשנת 2021 0% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בנתיבות למדו חמש יח"ל במתמטיקה, וברחובות למדו 7.7% מיוצאי אתיופיה. זאת לעומת 21% באוכלוסייה הכללית.

שיעור הנבחנים הכלל-ארצי של יוצאי אתיופיה בחמש יח"ל במתמטיקה היה 4.8%. בנוסף, שיעור המצטיינים יוצאי אתיופיה מכלל תלמידי כיתה י"ב בנתיבות ובקריית מלאכי אשר סיימו את לימודיהם בשנת 2021 היה 0%. ביבנה וברחובות שיעור המצטיינים היה 2%. שיעור המצטיינים בקרב כלל יוצאי אתיופיה בשנתון זה היה 2.32% מכלל תלמידי י"ב יוצאי אתיופיה, ואילו שיעור המצטיינים בקרב כלל תלמידי י"ב ברחבי הארץ היה כ-10%.

המבקר מצא ששיעור הסטודנטיות (23.2%) והסטודנטים (12.2%) יוצאי אתיופיה בעלי תעודת סיום במוסדות להשכלה גבוהה - אוניברסיטאות ומכללות - הוא הקטן ביותר יחסית לשיעורם בכלל קבוצות המוצא של סטודנטים יהודים (שהוא בטווח שבין כ-28% בקרב גברים ממוצא מזרחי, ל-64% בקרב נשים ממוצא אשכנזי). עוד נמצא כי משרד הפנים והרשויות המקומיות לא אימצו יעד מדיד לייצוג של יוצאי אתיופיה.

כ-77% מהעובדים יוצאי אתיופיה מועסקים ברשויות המקומיות בתפקידים שדירוגם נמוך מאוד (עד דרגה 7). שיעור הייצוג של עובדים יוצאי אתיופיה בתפקידים בדירוגים גבוהים (1%) נמוך במידה ניכרת משיעור הייצוג של העובדים בכלל האוכלוסייה בדירוגים הגבוהים (כ-3.6%).

משרד הפנים אינו מבצע בקרה בנושא איכות ההעסקה והתפקידים שממלאים יוצאי אתיופיה ואינו דורש מהרשויות לעמוד ביעד הייצוג בכלל הדירוגים. רק חמש מתוך 253 הרשויות ששלחו דיווח למשרד הפנים ציינו בדיווחיהן כי פרסמו מכרזים ייעודיים ליוצאי אתיופיה (בת ים, גבעת שמואל, נתניה, קריית מלאכי ורעננה). במסגרת הדיווח לא נדרש מהרשויות לפרט אילו משרות ייעודיות פורסמו.

המבקר אנגלמן ממליץ על יישום של התוכנית לשילוב יוצאי אתיופיה במשרד ראש הממשלה, להקפיד על הבקרה של יעדי התוכנית, ועל ניצול התקציבים ולהעמיק את מעורבות משרד הפנים ברתימת הרשויות לביצוע התוכנית.

גנט דסה, מנכ"לית ארגון עולים ביחד, שמקדם השכלה ותעסוקה איכותית ומשנה תפיסות ועמדות כלפי ישראלים ממוצא אתיופי אומרת בתגובה לדו"ח מבקר המדינה: "לצערי הרב, דבריו החשובים של מבקר המדינה מוכרים לנו. אנחנו זוכים לפגוש צעירים מובילים ומנהיגים, בתכניות הארגון שצריכים להתגבר על גזענות ממסדית וחסמים חברתיים מרובים. אסור לקשור את ההתגייסות הנרחבת של צעירים ממוצא אתיופי ונפילתם על הגנת המולדת לזכויות המגיעות להם ולשוויון שאמור להיות מובן מאליו. אני מקווה שדבריו החשובים של מבקר המדינה ישפיעו על התנהלות הממשלה והרשויות המקומיות כדי שהתכנית לשוויון הזדמנויות לישראלים ממוצא אתיופי תיושם במלואה".

בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה בנושא שילוב והכללת יוצאי אתיופיה בחברה, מנכ"לית אגודת יהודי אתיופיה, עו"ד רינה איילין גורליק, פונה למקבלי ההחלטות: "מצער לראות שנותרה עוד דרך ארוכה במאבק לשוויון בין כל חלקי האוכלוסייה במדינת ישראל. ממצאי דוח מבקר המדינה שפורסם כעת מדאיגים ביותר. הרשויות המקומיות והשלטון המקומי לא מוצאים לנכון לנצל שליש מהתקציב החשוב שהוקצה להם במשך 8 שנים מאז השקת התוכנית הממשלתית לשילוב יוצאי אתיופיה. זאת נוסף להמשך הפערים שנוצרו בחינוך ובהכנסה הכספית הממוצעת בשנים האחרונות".

אנחנו מחויבים להמשיך ולפעול מול נבחרי הציבור, הרשויות והעובדים במשרדי הממשלה כדי להבטיח ייצוג הולם עבור ציבור זה שתורם רבות למדינה. אנו קוראים למקבלי ההחלטות ליישם במיידית את המלצות הדוח, תוך הבטחת שילוב ראוי של יוצאי אתיופיה בחינוך, בתעסוקה ובחברה. יחס הוגן הוא חובתנו כחברה דמוקרטית".