שנת הקורונה הוכיחה מעל לכל ספק את חשיבותם של מנהלי בתי הספר במערכת החינוך. אלא שבפועל הליכי המינוי וההכשרה לתפקיד רגיש זה לוקים בחסר. "המינויים בפועל של מי שלא עומדים בדרישות הסף וללא פרסום המשרה הפנויה הפכו למחצית מהמינויים של מנהלים במערכת החינוך הרשמית", כך קובע מבקר המדינה בדוח העוסק בדרכי מינוי והכשרת מנהלי בתי הספר.
מסקנה נוספת שעולה מהדו"ח היא שמנהלי בתי הספר בישראל הם מנהלים רק בתואר, אך סמכויותיהם מוגבלות במידה רבה. מעבר לכך, במקום להתמקד בתכניות החינוך, הם עסוקים בהליכים בירוקרטיים מרובים, מתמודדים עם עומס רב, ותפקידם אינו מתגמל מספיק. שיעור הנשירה בקרב מנהלים חדשים הינו גבוה, אך משרד החינוך לא מפיק לקחים מכך.
"לתפקודם ולאיכותם של מנהלים יש השפעה מכרעת על התנהלות בתי הספר, על הישגי תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה", נכתב בדו"ח מבקר המדינה. דרך המלך למינוי מנהלי בתי הספר היא באמצעות הליך מכרזי המאפשר התמודדות שוויונית ותחרותית בין מועמדים העונים על דרישות הסף. בנסיבות ייחודיות, מוסבר בדוח, ניתן למנות מנהל במינוי בפועל לשנה אחת ללא עמידה בתנאי הסף.
מהדו"ח עולה כי בשנים 2016-2020, קרוב למחצית, כ-48%, מהמינויים היו מינויים בפועל. בנוסף, כשליש מכלל המנהלים שהתמנו לתפקידם בשנות הביקורת ושנבחרו לתפקיד בהליך מכרזי היו מנהלים שהתמנו קודם לכן לתפקיד במינוי בפועל, וייתכן שהמינוי בפועל העניק להם יתרון שסלל להם את הדרך לקבלת המינוי הקבוע.
בכ-40% מהמינויים בפועל שהמשרד ביצע למוסדות החינוך הרשמי, לא קדם למינוי פרסום מכרז לכלל עובדי הוראה. עוד עלה בביקורת כי במינוי בפועל לא נדרש מהמועמדים לעמוד בתנאי סף. המשמעות היא כי "בעבור המכהנים כמנהלים בפועל נוצר הליך הפוסח על הליכי המיון לתכנית ההכשרה שבהם האחרים מחויבים".
מתוך 53 מנהלים שמונו בפועל ונדגמו אקראית על ידי הביקורת רק 17 עמדו בתנאי הסף הנדרש בהליך מכרזי - הכשרה לניהול. מעבר לכך, ב-50 מתוך 53 המינויים שלגביהם נמצא תיעוד, המשיכו המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל בתפקידם מעבר לפרק הזמן שנקבע בנוהל מינוי מנהלים. בהקשר הזה המבקר כותב כי "מינוי בפועל הנמשך לתקופה ארוכה ורצופה בלי סיבה מנומקת אינו עולה בקנה אחד עם הנוהל המשרדי בעניין מינוי מנהלים שכן הוא פוגע במתן הזדמנות שווה למועמדים".
"נוצרו בפועל שני מסלולי מינוי מנהלים התקפים בו זמנית - האחד מסלול מחמיר הדורש עמידה בתנאי סף גבוהים והשני מסלול מקל, שאינו מחייב עמידה בכלל תנאי הסף, מלבד היות המועמד עובד הוראה", נכתב בדו"ח.
עוד נמצא בביקורת כי האפקטיביות של תכנית הכשרת המנהלים טעונה שיפור: כ-40% מבוגרי המחזורים 2010-2019 לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית. אף שהתכנית נקבעה כאחד מתנאי הסף למינוי מנהל בית ספר, מכסת הלומדים בתכנית אינה עונה על הצרכים לתוספת מנהלים.
בינואר 2005 אימצה ממשלת ישראל את עקרונות "התכנית הלאומית לחינוך", כפי שהוצגה על ידי ועדה ממשלתית במטרה לבצע שינויים במערכת החינוך. הוועדה המליצה על חיזוק מעמד המנהל, קיום אוטונומיה מירבית לבתי הספר, לרבות אוטונומיה פדגוגית וניהולית, ועל צמצום סמכויות המשרד והעברתן לשטח.
אלא שבפועל "תפקידם של המנהלים לא הוגדר באופן מלא, ומערכת החינוך נותרה ריכוזית. קיים פער בגורמים המקבלים את ההחלטות הנוגעות למערכת החינוך בישראל אל מול מדינות ה-OECD: בעוד שבישראל משרדי הממשלה מקבלים כ-69% מההחלטות, במדינות ה-OECD הממשלה מקבלת כ-24% מההחלטות", נכתב בדו"ח מבקר המדינה.
מעבר לכך, תפקיד מנהל ככל לא הוגדר: לא קיים מסמך שיגדיר באופן מלא את תפקיד מנהל בית הספר, ונכון לעתה, ההוראות והדרישות מהמנהלים נפרשים על פני 6,500 חוזרי מנכ"ל.
"הקשיים שהוצגו עלולים לגרום לנשירה מוגברת"
על פי עמדות מנהלי בתי הספר שהוצגו בדוח המבקר, אחת הסיבות המעודדות נשירה של מנהלים היא העובדה שהדרישות מהם רבות והיקף אחריותם רחב, ובה בעת מרבית הסמכויות נתונות בידי המשרד. יתרה מזאת המנהלים נדרשים לפעול מול גורמים רבים הן בתוך המשרד והן מחוצה לו.
"היקף תפקיד המנהל רחב, בצד משאבי עבודה לא מספקים וביורוקרטיה מרובה", עולה מהדו"ח. לצד זאת, התגמול של המנהלים אינו מספק: "הגמול הכספי הניתן למנהל אינו הולם את היקף המשימות והאחריות המוטלים עליו ואינו מתמרץ אותו לשאוף לתפקיד".
המבקר מציין כי לפי מחקר טאליס, רק 44% מהמנהלים מרוצים מתנאי העסקתם, שיעור הנמוך ממקביליהם במדינות הOECD, העומד על 66%. לפי אותו מחקר, רק רבע מהמנהלים הביעו שביעות רצון ממשכורתם. מדובר בכמעט מחצית מזה של עמיתיהם במדינות ה-OECD.
"הקשיים שהוצגו עלולים לפגוע בהתמדה של מנהלים בתפקידם ולגרום לנשירה מוגברת, לפגוע במוטיבציה של עובדי הוראה איכותיים ומתאימים להגיש מועמדותם לתפקיד מנהל וכן עלול להעלות את שיעור עובדי ההוראה שהוכשרו לתפקיד אך אינם עוסקים בו", מזהיר מבקר המדינה ומוסיף כי "חוויה של עומס ושל לחץ רב ומתמשך עלולה לפגוע ברווחת המנהלים, בתפקודם ובשביעות רצונם, ולהגביר את השחיקה ואת העזיבה של המקצוע".
משרד החינוך: "המשרד מקדם שורה של פעולות כדי להשביח את איכות הון המנהלים"
תגובת משרד החינוך: "המנהלים מהווים את שדרת העשייה החינוכית של מערכת החינוך ומעצבי פניה. לאור זאת המשרד מקדם שורה של פעולות כדי להשביח את איכות הון המנהלים, בין היתר, גם במסגרת מנגנון קליטתם במוסדות החינוך.
"בתוך כך, המשרד מכשיר מנהלים באמצעות מכון אבני ראשה ופועל להרחיב את עתודת המנהלים בערוץ זה. לצד זה, המשרד ממנה מנהלים גם בערוץ של מינוי בפועל כחלק מצורכי השעה. שיבוץ שכזה מתבצע תוך מתן מענה ראוי לצורכי האוכלוסייה, אופיו של בית הספר ומיקומו. הם נעשים מתוך שיקול דעת מקצועי וכפוף לנהלים מוסדרים.
"אשר לטענה בדבר העומס המוטל על המנהלים, יצויין כי בעניין זה מוביל המשרד מדיניות ברורה של מתן גמישות ניהולית. המנהלים יותר מכולם מכירים את מקרוב את בית ספרם, ולכן המשרד סבור שיש לתת בידיהם את הכלים והמשאבים כדי לתכנן באופן ראוי את מתכונת הלימודים במוסד החינוכי שלהם".