יחסי החוץ מנוהלים ללא ראייה אסטרטגית או תיאום: "פגיעה ממשית בדיפלומטיה"

מערך החוץ של ישראל מצוי במשבר מבני-תפקודי שפוגע ביכולת של המדינה לנצל את ההזדמנויות לקידום האינטרסים שלה בזירה הבינלאומית - כך קבע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדוח השנתי המתפרסם היום (שני).

הדוח מצביע על חולשה של משרד החוץ כגורם מתכלל ומרכז את הפעילות הבינלאומית של הממשלה, ומותח ביקורת על כך שעשרות גופים ממשלתיים פועלים בזירה הבינלאומית "ללא ראייה אסטרטגית, ללא ניהול מרכזי מתכלל, ובלי שקיימת תמונת מצב מלאה על מלוא פעילות ישראל בעולם".

המבקר בחן גם את המשבר התקציבי החריף שבו נמצא משרד החוץ בשנים האחרונות וקבע כי קיצוצי הממשלה ב-2019 שיבשו במידה ניכרת את תפקודו, ויצרו "היעדר מתאם" בין תקציב המשרד לרוחב היריעה של התחומים שבהם הוא פועל. הדוח מצביע על כשל בתקציב 2019, שקוצץ בכ-14.7% לעומת 2018, קיצוץ שנובע קודם מתהליך כושל של שיח בין משרד האוצר ומשרד החוץ.

משרד האוצר, לפי המבקר, הוביל תהליך חפוז, ללא התייעצות מקצועית ובניגוד לכללי מנהל תקין, לקיצוץ שכלל סגירת נציגויות דיפלומטיות בחו"ל מבלי לבחון את ההשפעות של כך על יחסי החוץ. הקיצוץ האמור, לדבריו, הוביל להשבתה כמעט מוחלט של המשרד, גרם לפגיעה של ממש והביא לירידה ניכרת בפעילות הדיפלומטית של ישראל בשלל התחומים - בנושא המדיני, סיוע למדינות מתפתחות, וסיוע לישראלים בחו"ל.

לאור הקצוצים בתקציב, נכתב בדוח כי "פעילויות רבות, לרבות פעולות ליבה, לא התקיימו - דבר שעלול להשפיע על יחסי החוץ, על השירות לאזרחים בחו"ל ועוד".

הדוח, שחובר במשרד מבקר המדינה בין פברואר לספטמבר 2019, בחן את פעילות מערך החוץ הישראלי וכלל בדיקות במשרד החוץ, האוצר, משרד ראש הממשלה והמטה לביטחון לאומי, משרדי הכלכלה, התפוצות, הביטחון ועוד, וכן שיח עם שגרירים ובכירים במל"ל לשעבר.

בשנת 2019 ישראל קיימה יחסים דיפלומטיים עם 161 מדינות, שמנוהלים על ידי לא פחות מ-35 משרדים ממשלתיים וארגונים ממשלתיים. הארגונים מקיימים קשרים עם נציגי מדינות בעולם ומקדמים פעולות ומהלכים בזירה הבינלאומית, שיש ביניהם "מנעד רחב של תחומי השקה, חפיפה, הקבלה והשלמה", כך לפי הדוח.

המבקר קבע כי סוגיות שונות בזירה הבינלאומית מטופלות בעת ובעונה אחת על ידי משרד החוץ, בעוד משרדי ממשלה אחרים וארגונים נוספים, פועלים בחוסר תיאום, סנכרון ושיתוף פעולה. פעילות זו מייצרת קשיים וחסמים, הפוגעים ביעילות ובמיקוד הפעילות, ואף עשוי להוביל לפיצול אינטרסים של הממשלה מול מדינה או גוף בינלאומי כלשהו.

הדוח מצביע על כך שאין תחימה של סמכויות או הגדרה של גבולות גזרה בין המשרדים, לא נעשתה עבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי, ואין מנגנון מסודר של עדכונים הדדיים - "באופן המקשה על ריכוז המאמץ". בפועל, קבע המבקר כי ממשלת ישראל מתקשה לקדם פעילות מתואמת בתחומי החוץ, וכי הפעילות הממשלתית עלולה לשקף אינטרסים של הגורם המוביל את הפעולה בלבד.

המבקר תיאר בעמימות שורה של מחלוקות שהתעוררו בין משרד החוץ, המל"ל וגופים ממשלתיים אחרים שפועלים בחו"ל, כמו נציגים של המדינה שפועלים ללא תיאום וללא עדכון של אנשי משרד החוץ או הדיפלומטים בנציגויות. עם זאת, מתחמק המבקר משאלת האחריות למחלוקות: "מבלי להכריע במחלוקות בין הגופים השונים, באשר לדרך ההתנהלות והפעולות שנעשו ובשאלה מיהו הגורם האחראי לחוסר שיתוף הפעולה בין הגופים". הוא רק מצביע על חוסר התיאום, העדר השפה המשותפת וחוסר האמון בין הגופים, "שעלולים להביא לאיבוד תשומות מקצועיות חשובות של כל הצדדים".

המבקר גם כמעט ולא נוגע בדוח בהקשר הפוליטי של מצבו של משרד החוץ, שבעשור האחרון קוצצו סמכויותיו ותקציביו באופן כזה שאיבד את מעמדו ומקומו בממשלה, ולא מצביע על ראש הממשלה או שרי החוץ שכיהנו בתפקיד כאחראים למצב.

הדוח כן מצביע על כך שבשנים האחרונות הממשלה הקימה משרדים ייעודיים לטיפול בנושאים שבהם משרד החוץ טיפל בעבר, כמו משרד התפוצות והמשרד לנושאים אסטרטגיים, אך מתעלם ממי שקיבל את ההחלטות הללו מלכתחילה. ואולם, בתשובת משרד החוץ לדוח נמסר שהצעד הראשון לתיקון המצב המבוזר והלא יעיל צריך להיות "השבת הסמכויות שנגרעו ממנו".

בסיום הדוח, ממליץ המבקר לממשלה לבחון רפורמה כוללת במערך החוץ, "כדי לשמור על חוסנה של מדינת ישראל ועל מעמדה הבינלאומי". הוא אף ממליץ למפות את כל הגורמים הממשלתיים הפועלים בזירה הבינלאומית במקביל למשרד החוץ, תוך בחינת האפקטיביות של העבודה. "כדי לנהל את מערך החוץ המבוזר, מומלץ למנות גורם ממשלתי מתכלל של פעילות כלל הגורמים שישקלל את השיקולים הרלוונטיים לפעולה הממשלתית, יבחן את החלופות לפעולה".

המבקר הוסיף כי אותו גורם "יהיה בעל סמכויות הכרעה מחייבות במחלוקות בין גופי ממשלה ויפעל להסדרת מנגנוני תיאום, שיתוף פעולה ועדכון הדדיים החיוניים בשלב גיבוש תכניות העבודה ובשלב הביצוע בפועל, תוך ניצול המומחיות היחסית של כל גורם, באופן שיטייב את פעילות מערך החוץ". עם זאת, משרד החוץ עצמו אמור להיות הגורם המתכלל של כל הפעילות הבינלאומית.

משרד החוץ אמר בתגובה לדוח המבקר כי הוא מקצועי ומעמיק, "ומעיד על בחינה רצינית של הנושאים בהם הוא עוסק. הן בתחום מערך החוץ של המדינה ובעיקר נושא המשבר התקציבי של משרד החוץ. הדוח מצביע באופן ברור על כך שהגוף המקצועי ביותר, עם הראייה הרחבה ביותר של נושאי חוץ הוא משרד החוץ. זו גם צורת העבודה במדינות רבות ברחבי העולם. למשרד החוץ יכולת ייחודית במערכת הישראלית, ידע כולל ורחב ופריסה בכל רחבי העולם".

עוד נכתב כי "הדוח מפנה אצבע מאשימה לאגף התקציבים במשרד האוצר על התנהלות לא מקצועית שבאה לידי ביטוי הן בהחלטה לסגור נציגויות ישראל בחו"ל, אשר לא נסמכה על בחינה מקצועית וסדורה, ואף יותר מכך על הכנת תקציב ללא תיאום כלל עם אנשי משרד החוץ אשר ראו לראשונה את הצעת התקציב שלושה ימים בלבד טרם הגשתו לאישור הממשלה".

לדברי משרד החוץ, "הדוח מצביע על כשל בתהליך תקצוב משרד החוץ השנת 2019. המסקנה הנובעת היא חד משמעית ומדגישה הצורך בהגדלת התקציב העומד לרשות משרד החוץ כמו גם על הצורך בקיום הליך סדור של קביעת תקציב הולם למשרד החוץ בעתיד, שיכלול גם היוועצות בין אנשי האוצר לבין הגורמים המקצועיים במשרד החוץ לפני הצגת התקציב לממשלה, אשר יאפשר התייחסות מתאימה מצד משרד החוץ להצעת התקציב".

מנכ"ל משרד החוץ, יובל רותם, קרא לאנשי משרד האוצר "ללמוד כל מילה וכל עמוד בדוח הזה, שמציג בצורה חד משמעית את הפגיעה במשרד החוץ לאורך שנים ובעיקר בתקציב 2019. מדינת ישראל זקוקה למשרד חוץ חזק והדרך להגיע לכך היא בתקצוב ראוי שמאפשר פעילות מתאימה על מנת להתמודד עם האתגרים המדיניים המהותיים העומדים בפנינו".

לדברי שר החוץ ישראל כץ, "בחודשים האחרונים בהם מדינת ישראל והעולם כולו מתמודדים עם משבר הקורונה, הוכיח שוב משרד החוץ את חשיבותו לחוסן הלאומי של ישראל ואת מרכזיותו בפעילות של ממשלת ישראל בעולם, בין אם בהשבת אזרחי ישראל לארץ בתקופת המשבר ובין אם בפעילות בעולם כולו להבאת ציוד הכרחי להתמודדות עם המגפה".