פיקוד העורף הגל השקט

הגדרת ישובים להתרעה
      הגדרת צליל התרעה

      נושאים חמים

      הכול היה מוכן למלחמת הדואט, ואז התעורר איזנקוט

      השינוי הדרמטי שהתקבל באדישות ציבורית נראה בעיקר כסימן נוסף לבולמוס השתלטנות של ראש הממשלה החשוד, אך אזרח אחד קיבל את הסעיף משינוי הסעיף

      ביבי ואביגדור ליברמן במליאת הכנסת פתיחת מושב הכנסת 23 באוקטובר 2017 (מערכת וואלה! NEWS , נועם מושקוביץ)
      קלקול באדרת תיקון. נתניהו וליברמן (תצלום: נועם מושקוביץ)

      "מה קורה?" שאל א', בתקווה לשמוע בשורות רעות.

      "לא טוב", נאנח ב'. "יהיו נגדנו כתבי אישום". נגדנו, משמע נגדו ונגד רעייתו. ב' כבר עמד לדין וזוכה, אך מקורביו הפוליטיים, אנשי מפלגתו, הסתבכו בפלילים.

      "אז מה עושים?", התעניין א'. ב' שתק, מהורהר. זה רבע מאה הם שותפים ויריבים ושוב שותפים. ב' פחד מא', שזלזל בב' ורצה לרשת אותו. שניהם שנאו את המשטרה ואת הפרקליטות. בחוץ המתין להם ג', רמטכ"ל הצבא. כשנזכרו בו, הבליח הרעיון אצל שניהם באותו שבריר שנייה. "מלחמה!", הדהדו א' וב', מי במבטא רוסי ומי באמריקני. מלחמה, לא חלילה בגלל תאוות דמים, אלא למען החנינה הכללית שלאחריה, שתחול גם עליהם, נשיהם, טפם וסייעניהם.

      "אבל רגע", צינן שר הביטחון את ההתלהבות ההדדית. "איך נוכל להביא מלחמה? החוק מגביל אותנו".

      "נשנה את החוק!" חגג ראש הממשלה.

      כל זה התרחש אי-שם לחופו המזרחי של הים התיכון, במדינה הדמיונית אוילילנד, לא הרחק מישראל. בה בעת, בירושלים הסמוכה, העניקו המחוקקים לבנימין נתניהו ולאביגדור ליברמן סמכות לאסור מלחמה על כל אויב, שכן או יעד מזדמן.

      עד לשבועות האחרונים קבע החוק - סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה - כי "המדינה לא תפתח במלחמה ולא תנקוט פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, אלא מכוח החלטת ממשלה". הנוסח ברור: מלחמה, או התקפה שכשלעצמה אינה בבחינת מלחמה אך מזמינה את הצד המותקף להגיב באופן המסלים למלחמה, היא עניין למדינה. הסעיפים הראשונים בחוק היסוד קובעים כי הממשלה, ה"מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים", היא הרשות המבצעת של המדינה ואחראית בפני הכנסת אחריות משותפת.

      לראש הממשלה מעמד עדיף על פני השרים בנושאים מסוימים - קביעת סדר היום של הדיונים, פיטורים (הוא אותם, הם לא אותו), הפלת הממשלה אם הוא מתפטר או נפטר. לא הייתה לו, בסעיף 40, עליונות כלשהי על "שרים אחרים" בסוגיה הגורלית מכולן, של ייזום מלחמה או הזמנתה.

      שיעור בחילוק

      החוק הבחין היטב בין מלחמת ברירה, שמהלך הפתיחה בה ישראלי, לבין "פעולות צבאיות אחרות הנדרשות למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור". כשסכנה פתאומית מתרגשת, מתגוננים, והרי זה ההבדל שבין הגנה להתקפה. יש נוהל קבוע ומתורגל, פק"ל, לאירועי חירום מסוימים. למשל, "סחר עולמי", יירוט מטוס, גדוש מאות נוסעים, הסוטה לפתע מנתיבו כי חוטפיו - או טייסיו שהשתגעו - מאיימים לרסקו לתוך מגדלי עזריאלי. בתרחיש יקר דקות ושניות זה ברורים תפקידי ראש הממשלה, שר הביטחון, הרמטכ"ל ומפקד חיל האוויר, הם או ממלאי-מקומם, בשרשרת ההמלצות והאישורים.

      הנוסח החדש, שנחקק לפני שבועיים, קלקול באדרת תיקון, הוא שיעור בחילוק בכיתת חשבון. תחילה, מליאת הממשלה רשאית להאציל את סמכותה המלחמתית, "דרך כלל או במקרה מסוים", לוועדת שרים שנקבעה בחוק. הכוונה היא לוועדת השרים לענייני ביטחון, שמספר חבריה אינו אמור לעלות על מחצית מחברי הממשלה. בהמשך, המניין החוקי לקבלת החלטה על פתיחה במלחמה הוא חצי מהחצי - רבע.

      בממשלתו הנוכחית של נתניהו 22 שרים, כולל אותו. בוועדת השרים לביטחון יש מקום ל-11 חברים אך יושבים בה, מטעמי בכירות או יעילות, תלוי למי מאמינים, רק שמונה. למלחמה די במחציתם - ארבעה. מזווית אחרת, אם חמישה מהשמונה מעדיפים להיעדר מהדיון על הפתיחה היזומה במלחמה, או עלולים להצביע נגד - אין מלחמה. בעיה, אבל לא אלמן ישראל - הוא גרוש פעמיים ונשוי בשלישית, לפסיכולוגית בשירות הציבורי.

      וזאת פיסקת ההתגברות על החשש שהמלחמה תיבלם בידי שרים אחרים: "בנסיבות קיצוניות ומנימוקים שיירשמו ואם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות שאינם מאפשרים לכנס את המניין החוקי, רשאים ראש הממשלה ושר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר". המלל מסורבל, אך עולה ממנו שהצמד הוא-הוא המניין החוקי המצומצם, ובלבד שנימוקי הדחיפות הקיצונית יירשמו. סיפורים בעל-פה לא יתקבלו. סדר צריך להיות, גם אם המלחמה תחריב אותו.

      הרמטכ"ל גדי איזנקוט בהערכת מצב בגבול רצועת עזה, 13 באפריל 2018 (דובר צה"ל)
      הבחין בסתירה. איזנקוט בגבול עזה (תצלום: דובר צה"ל)

      חוק ביבי-איווט למלחמה בדואט, התשע"ח-2018, התקבל במרמור ציבורי קל וחסר-אונים. הוא נראה בעיקר כסימן נוסף לבולמוס השתלטנות של החשוד נתניהו, שאינו יכול לסמוך לנצח על רפיונו של היועץ המשת"פי לממשלה, אביחי מנדלבליט. ואולם, לאזרח אחד, שינוי סעיף 40 הביא את הסעיף. השכתוב מפריע לעבודתו והוא זקוק להבהרות, כדי לדעת מי ייתן לו מכאן ואילך את ההוראה.

      כמו ג' באוילילנד, גם כאן זהו רמטכ"ל, גדי איזנקוט. רב-אלוף איזנקוט חובב היסטוריה צבאית ישראלית ואוכל מסמכים עם נאומי בן גוריון לארוחות לילה בבור, בהמתנה לשובם של טייסים ולוחמים אחרים ממשימות עלומות. איזנקוט, שהיה לפני 19 עד 17 שנה המזכיר הצבאי של ראש ממשלה ושר ביטחון (אהוד ברק) ושל ראש ממשלה (אריאל שרון) בלי שר ביטחון (פואד בן אליעזר), הבחין בסתירה מסוימת, אולי לא רק לכאורה, בין חוק יסוד: הממשלה במתכונתו החדשה לבין הבסיס ליחסי הרמטכ"ל עם הדרג המדיני - חוק יסוד: הצבא.

      חוק זה התקבל ב-1976, בימי ראש הממשלה ולשעבר הרמטכ"ל ולעתיד שר הביטחון יצחק רבין (החתום עליו) ושמעון פרס והרמטכ"ל מוטה גור. הרקע: המחלוקת על דו"ח ועדת אגרנט שערף את הרמטכ"ל דדו אלעזר וחמל על גולדה מאיר ומשה דיין. הוא קובע כי צה"ל הוא צבאה של המדינה (כלומר, הוא ואין בלתו ארגון צבאי אחר) ונתון למרות הממשלה. "השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון. הדרג הפיקודי העליון בצבא" - משמע בתוך הצבא ולא מעליו - "הוא ראש המטה הכללי. הרמטכ"ל נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון. ראש המטה הכללי יתמנה בידי הממשלה לפי המלצת שר הביטחון".

      השורות הקצרות מעלות באוב טענות של דדו כלפי דיין (שהצטנע והציג עצמו כיועץ ללא עוצמה לכפות) ושל דיין כלפי גולדה (שרצתה בדדו כרמטכ"ל, בעוד שדיין העדיף את ישעיהו גביש; לימים יאפשר החוק לשר הביטחון איציק מרדכי להתעקש על מינוי מועמדו שאול מופז, אף שנתניהו תמך במתן וילנאי). אך חשוב לא פחות מהדקויות המופיעות בחוק במשולש ממשלה-שר ביטחון-רמטכ"ל - "ממונה מטעם", "דרג פיקודי עליון", "נתון למרות", "כפוף" - מה שאין כלל בחוק: ראש הממשלה. מעל שר הביטחון ניצבת הממשלה. לראשה, כיחיד, אין כל מעמד.

      מעבר הכרחי למלחמה

      במשרדו, במחנה רבין, ישב איזנקוט בשבועות האחרונים ותהה לנוכח אי-הלימה בין שני חוקי היסוד. לפי "הצבא", הוא אמנם כפוף לשר הביטחון, אך נתון למרותה של קבוצת השרים הנושאת באחריות משותפת. יוצא מכך שאם ברצונו לערער על הוראה שנותן לו שר הביטחון, עליו לפנות לממשלה כולה, מן הסתם באמצעות הממונה עליו מטעמה, הלא הוא שר הביטחון. אך לפי "הממשלה", אם יורו לו ראש הממשלה ושר הביטחון לפתוח במלחמה, זו תהיה הוראה חוקית, ומכל מקום לא בלתי-חוקית בעליל.

      לשני חוקים אלה ראוי להוסיף נוסח שלישי, המחייב בתוך הצבא: הוראת הפיקוד העליון, הפ"ע 2.0101, המגדירה את מעמד המפקדה הכללית (שם מעודכן ומדויק למטכ"ל) ובראשה הרמטכ"ל. היא מצטטת את חוק יסוד הצבא, מתעלמת מחוק יסוד הממשלה לגלגוליו ואין בה ראש ממשלה, אבל אין לטעות במשמעותה - היא אינה מתירה לנתניהו ולליברמן לעקוף את איזנקוט ולהורות למפקד חיל האוויר עמיקם נורקין להפציץ באיראן.

      ההוראה רואה ברמטכ"ל מעבר הכרחי למלחמה, כי היא עוסקת במלוא זירת המלחמה של צה"ל, במאמץ המלחמה האסטרטגי של ישראל, בכל מרחבי המבצעים שמחוץ לזירת המלחמה, במרחבי (וכוחות) האוויר והים ובמפקדה המבצעית העליונה להפעלת כוחות היבשה. על כולם מפקד הרמטכ"ל, שהמטכ"ל הוא המטה שלו. מובן מאליו? כלל וכלל לא. נקבע כאן שהמטה הכללי של צה"ל אינו מטהו של שר הביטחון ושהרמטכ"ל אינו ראש המטה - כלומר קצין המטה הראשי, אך עדיין רק קצין מטה - של שר הביטחון. זה לא מה שנהג בימי בן-גוריון, וגם אם ההוראה מצלמת את ההווה, לשינוי משמעות רבה.

      שר הביטחון, אהוד ברק, עם הרמטכ"ל היוצא, גבי אשכנזי, בפרואר 2011 (יח"צ)
      העמימות נותרה. ברק, אשכנזי וגנץ (תצלום: דובר צה"ל)

      לפני שמונה שנים התגלעה על הוראה זו מחלוקת בין שר הביטחון ברק לבין הרמטכ"ל גבי אשכנזי. נתניהו, כבר ראש ממשלה בשנית, היה אדיש. ברק חתם על ההוראה אך התחרט כשקרא שוב את סעיף 7, שלפיו תפקידה הראשון במעלה של המפקדה הכללית "בשגרה ובחירום" הוא "לתרגם את החלטות הממשלה ואת החלטות שר הביטחון לתוכניות פעולה צבאיות". לא חיזוק מעמדו של הרמטכ"ל הפריע לברק. הוא תבע לעצמו בלעדיות בתוך הדרג המדיני: רק החלטות שר הביטחון, אין סיבה לאזכר גם את החלטות הממשלה. כשבני גנץ בא לאחר אשכנזי, התחרט ברק שוב וחידש את חתימתו. נשארה עמימות: מה קורה אם אין זהות בין החלטות הממשלה להחלטות שר הביטחון.

      בן גוריון אימץ את דגם וינסטון צ'רצ'יל במלחמת העולם השנייה ודבק בתיק הביטחון, בנוסף לראשות הממשלה. כשחזר משדה בוקר ב-1955 היה חודשים רבים שר הביטחון, בעוד משה שרת מכהן כראש הממשלה, להלכה מעליו כפי שכיהן מעל לפנחס לבון. למרות יוקרתו הביטחונית של בן גוריון, השרים האחרים לא התבטלו בפניו. כדי לפתור את המשבר שחוללו בעיצומה של מלחמת 1948 הדחת ישראל גלילי כחוליית הקישור עם המטכ"ל והתפטרות אלופים במחאה, הוקמה ועדת חמישה שרים להשגחה על שר הביטחון.

      ערב מלחמת יום הכיפורים התכנסה בראשות גולדה קבוצה מקרית של שרים, תושבי תל אביב וסביבתה או אורחים לרגע. הם עודכנו במתיחות בגבולות אך לא התרשמו שמלחמה בפתח. לקראת פיזור הציע גלילי, והנוכחים הסכימו, להסמיך את גולדה ודיין להחליט על גיוס מילואים, אם יידרש למחרת. שלמה הלל, אחרון השרים ששרדו מאותה ממשלה, סיפר בראיון לסדרת הטלוויזיה "לא תשקוט הארץ", כי למעשה הייתה החלטה זו, שחסכה שעות יקרות ביום כיפור, הסמכה בלתי-מוסמכת בריבוע: קבוצת השרים לא הוסמכה על ידי הממשלה וממילא גם לא הייתה לה סמכות להאציל את סמכות הגיוס לראש הממשלה ולשר הביטחון.

      שני קולות למתחכמים

      לאורך השנים והממשלות פעלו ועדות שרים לביטחון בהשתתפות בעלי התפקידים המתבקשים (רה"מ, ביטחון, חוץ, אוצר), ראשי הסיעות החברות בממשלה ופוליטיקאים שהגיעו מרקע ביטחוני (משה דיין, יגאל אלון, משה כרמל). המונח "קבינט" הופיע לראשונה בהקשר זה בממשלת פרס-שמיר, 1984-88, עשרה שרים כמנגנון איזון או שיתוק הדדי, עם גרעין פנימי של שלושת ראשי הממשלה פרס, שמיר ורבין.

      בממשלה הנוכחית חברים בוועדת השרים ראשי הסיעות, חביבי נתניהו (זאב אלקין, כי אין שר חוץ וממלא מקום לראש הממשלה; מינוי לאחד מתפקידים אלה יחייב להוציא חבר) ולפי החוק שתוקן ב-2001 גם שרי המשפטים וביטחון הפנים. המשמעות היא שנפתלי בנט התחכם כשבחר במשרד שאינו מיוצג בוועדה ושלח את איילת שקד למשפטים - כך יש לו שני קולות בוועדה, שלו ושלה. בממשלה הקודמת נהג כך ליברמן, עם השר לביטחון הפנים יצחק אהרונוביץ'.

      התלות בבנט ובשקד, כחברי ועדת השרים, בוודאי אינה מרנינה את נתניהו. עכשיו יש לו מקפצה מעליהם. הוא וליברמן יכולים לפתוח במלחמה. לא סתם כך; מה פתאום. רק בנסיבות קיצוניות, בדחיפות שאינה מאפשרת לכנס את ששת עמיתיהם או אף שניים מהם, ולא לשכוח - לרשום את הנימוקים.

      הכול היה מוכן למלחמה, חוץ מפרטים קטנים כגון זמן, מקום ואויב, עד שהתעורר איזנקוט. הוא ביקש מהפרקליט הצבאי הראשי, תא"ל שרון אפק, לבדוק האמנם חיים זה עם זה בשלום שני חוקי היסוד. אפק היה סגנו של האלוף מנדלבליט כשהיועץ הנוכחי כיהן כפצ"ר. הוא עדיין מקורב אליו. כשאיזנקוט החליט לקדם את אפק לאלוף, מנדלבליט פרסם הודעה המשבחת את "סגולותיו האישיות של אפק, פרקליט מוערך ומפקד מוכשר. שיתוף הפעולה המצוין בין מערכת המשפט הצבאית לבין הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה העמיק והשתכלל מאד בתקופת כהונתו של הפצ"ר אפק ויסייע למדינת ישראל ומערכת הביטחון לעמוד בכל האתגרים שעל הפרק".

      כה אמר מנדלבליט, שכפצ"ר היה ממנסחי הוראת הפיקוד העליון - המפקדה הכללית. אלא שבמערך הייעוץ והחקיקה, הכפוף לו, לא התפעלו מהספק המנקר באיזנקוט.

      למיטב זיכרונם של משפטני המדינה, הפרקליטות הצבאית שולבה בעבודת המטה לגיבוש ההצעה לשינוי סעיף 40 בחוק יסוד הממשלה ולא השמיעה כל טענה, כאילו היא עלולה לסתור את חוק יסוד: הצבא. מנדלבליט ומשפטניו מצאו שאין סתירה, כי צה"ל נתון בחוק למרות הממשלה, והיא החייבת להאציל את סמכותה לקבינט, המאציל את סמכותו למחציתו, וכך הלאה עד לשניים, שאחד מהם, שר הביטחון, הממונה בחוק על צה"ל, חבר בקבינט מתוקף תפקידו ומוסמך יחד עם ראש הממשלה - בנסיבות קיצוניות, כן? - להחליט על פתיחה במלחמה ללא שותפים ובקרה.

      אם איזנקוט השתכנע מההסבר המפותל, שאינו מחדש לעומת מה שהטריד אותו מלכתחילה, טרם הגיע לכך אישור מצה"ל. אבל חוק הוא חוק, גם אם הוא עלול לסתור חוק אחר ולחייב עדכון של הוראת פיקוד עליון. ואפשר לסמוך על המשפטנים שיסבירו מדוע הכול חוקי - גם אם ראש הממשלה יפטר את שר הביטחון, מה שהיה עושה לולא פחד ממנו, יחזיק גם בתיק הביטחון (מותר לו, בתמורה לשמיטת תיק החוץ, או כממלא מקום לשלושה חודשים) ויחליט לבד-לבד להורות לרמטכ"ל לפתוח במלחמה. ב-1999, ערב הבחירות, פיטר נתניהו את מרדכי, שהסתכסך אתו. חכמי הניסוח של החוק נמנעו מלדרוש שראש הממשלה ושר הביטחון יהיו שני אנשים שונים.