אי סדרים וחשש לפלילים: איך חולקו המיליארדים של קק"ל?

אחד הגופים הציוניים הוותיקים, החשובים והרווחיים ביותר פועל כבר עשרות שנים בלי פיקוח של המדינה, צובר הון, לא בוחן אפשרות לניגוד עניינים בקרב בכיריו ולא עושה שימוש בתקציבו לטובת הציבור - כך עולה מדוח תקדימי של מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, שהתפרסם היום (רביעי) ועוסק בקרן הקיימת לישראל. אחרי שורה של תחקירים שחשפו אי סדרים לכאורה בקרן, קובע המבקר כי על התנהלותה השתלטה קבוצה מצומצמת של בכירים שפעלו מבלי שידווחו על כך לגורמים המקצועיים ומבלי שתיעדו את אופן קבלת החלטותיהם.

קק"ל הוקמה בשנת 1901 על ידי הקונגרס הציוני של ההסתדרות הציונית העולמית במטרה לרכוש קרקעות ולהכשירן להתיישבות יהודית. בשנת 1961 נחתמה אמנה שלפיה מנהל מקרקעי ישראל - כיום הרשות למקרקעי ישראל (רמ"י) - ירכז את ניהול הקרקע שבידי המדינה, ואילו מינהל פיתוח הקרקע (מפ"ק) בקק"ל יעסוק בפיתוח, הכשרה וייעור של כלל מקרקעי ישראל.

הכנסותיה של קק"ל בשנים 2015-2011 עבור קרקעות שנמצאות בבעלותה אך מנוהלות בידי רמ"י הסתכמו בכ-9.6 מיליארד שקלים. המבקר מצא כי בין רמ"י לקק"ל קיימת חוסר הסכמה בנוגע לגובה הסכום שאמור לעבוד לקרן. "יש פער ניכר, בהיקף מיליארדי שקלים, בין הערכתה של קק"ל לגבי יתרת החוב שרמ"י חבה לה בגין ניהול מקרקעי קק"ל ובין הערכתה של רמ"י לגביו", כתב המבקר.

עיקרו של הדוח - הראשון שעוסק בפעילות הקרן - עוסק באופן שבו מחולקים המשאבים העצומים של קק"ל, השותפה למאות פרויקטים ברחבי הארץ. במוקד הבדיקה נמצא מפ"ק, הזרוע הביצועית והמקצועית של הארגון, תחתיו מועסקים מרבית העובדים. המבקר מצא כי הגוף נוטרל למעשה ממשמעות, כיוון שמי שמקבל את ההחלטות היא ועדת הפרויקטים העליונה שבה החברים הדומיננטיים הם היו"ר והיו"ר העמית.

בזמן הביקורת היו אלו אפי שטנצלר ואלי אפללו, שאישרו פרויקטים במאות מיליונים מבלי שעשו שימוש באמות מידה ברורות ומבלי שהשוו בין חלופות. הישיבות שניהלה הוועדה לא תועדו, לא ידוע מי נכח בהן, ומה היו הנימוקים לבחירת פרויקטים ולבחירת הגורמים שיבצעו אותם. דוגמה לכך ניתן למצוא בשתי ישיבות חריגות שאירעו בשנת 2014. באחת נידונו 148 פרויקטים ובאחרת רק שבעה מתוך 80.

המצב המתואר חמור ביותר, בין היתר משום שבקק"ל נצברו עתודות כספיות עצומות. ההון של קק"ל מתבסס למעשה על תרומות שהוענקו לקרן לפני קום המדינה, שמהן נרכשו קרקעות בארץ ישראל, חלקן באזורים בעלי ערך גבוה במיוחד, ושמהם מרוויחה היום הקרן סכומי עתק שנאגרים מבלי שייעשה בהם שימוש מספק. למעשה, בכירי הקרן השתמשו בסכומי העתק כדי להגדיר את ההון של הקרן ואת ניירות הערך הסחירים שלה, וכן כדי לדאוג לכספי הפנסיה של עובדי הקרן.

כך, למשל, בשנת 2013 הועבר סכום של 2.2 מיליארד שקלים להבטחת כספי הפנסיה של עובדי קק"ל וגימלאיה. רק כ-3.5 מיליארד שקלים מתוך 10.5 מיליארד שקלים מהכנסות קק"ל בשנים 2008-2014 נוצלו למימוש מטרותיה של הקרן. 43% מהכנסות שימשו את קק"ל להגדלת נכסיה הפיננסים.

אחת הסיבות לכשלים הרבים שמצא המבקר בפעילות קק"ל נוגעת למעמדה המשפטי החריג. הנהלת הקרן ממומנת על ידי הקונגרס הציוני העולמי, גוף שרבים מנציגיו נבחרים על פי המפתח הפוליטי בישראל, אולם היא לא נותנת דין וחשבון למדינה על התנהלותה הכלכלית. למרות שחוק קק"ל שנחקק בשנת 1953 הגדיר אותה כחברה פרטית, היועץ המשפטי לממשלה הקודם יהודה וינשטיין קבע כי עליה להירשם כחברה לתועלת הציבור.

קק"ל גם אינה מהווה ישות שעומדת באופן גורף תחת ביקורת מבקר המדינה. חלקים מממצאי המבקר הנוגעים ליחסים הכספיים בין קק"ל לבין המדינה עדיין נותרו חסויים לפרסום וזאת לבקשת קק"ל, ובכפוף להחלטת ועדת המשנה לביקורת המדינה שבכוחה להסיר חיסיון זה. האמנה שנחתמה בין קק"ל למדינה קובעת כי שר החקלאות יהיה אחראי לעקוב אחר שיתוף הפעולה עם הקרן. המבקר מצא כי שר החקלאות כלל לא היה מודע לתפקידו זה וכי המדינה לא בחנה את העבודה עם הקרן. כך, הקרן ביצעה פרויקטים עבור משרדי ממשלה שונים מתוך ראיה צרה ומבלי שהמדינה תיצור סדר עדיפויות לעבודה עם קק"ל.

המבקר מצא כי שורה של פרויקטים קיבלו מימון ללא תיעוד של תהליכי קבלת ההחלטות לגביהם, למרות שגורמי מקצוע במנהל פיתוח הקרקע לא סברו שנכון לעשות כך. בין היתר, מונה המבקר את הקמתו של "גן דנה" בבית החולים איכילוב, המשמש כדוגמה לאופן שבו פעלה קק"ל. הפרויקט כלל הקמת גינה בסמוך לבית חולים דנה לילדים בתל אביב, וקק"ל התחייבה לממן חלק מהפרויקט - אולם בסופו של דבר מימנה את כולו, מבלי שיינתן לכך הסבר ברור ומבלי שכל הגופים בקק"ל יקבלו הודעה על כך. כך למשל כתב סגן יו"ר קק"ל לשעבר, מר מנחם ליבוביץ', בתשובתו למבקר כי "הגדלת התקציב לפרויקט 'גן דנה' דווחה לי בדיעבד, במכתבו של המנכ"ל, ולא ידעתי על כך מראש".

דוגמה נוספת להיעדר השקיפות של קק"ל נוגעת לעובדה שבכירי הקרן לא מילאו טופס ניגוד עניינים כנדרש, וזאת למרות שחלקם כיהנו בתפקידים הנמצאים בממשק לתפקידיהם בקרן. כזה למשל הוא המקרה של זאב נוימן, יו"ר הוועדה לגיוס משאבים בקק"ל מטעמה של ישראל ביתנו וסגן וממלא מקום של ראש עיריית עכו. נוימן היה מעורב בפרויקט הקמת גן בוטני באזור התיירות של עכו שמומן ובוצע על ידי הקרן.

בישיבת דירקטוריון, כשעומת עם החשש לניגוד עניינים הנשקף משני התפקידים שמילא, אמר נוימן: "כל הבקשה שלי הייתה, חבר'ה, אם אנחנו עושים פרויקט של 20 מיליון שקל, אין שירותים, באים אנשים לשלוש-ארבע שעות. הפרויקט בעכו, שירותים של 150 אלף שקל? תמצאו את ה-150 אלף שקל. אז צעקו עליי בוועדת הכספים כאילו אני מתעסק רק בעכו. תבינו, בחיים לא דברתי. אין פה חבר שלא דואג לארגון שלו. אין פה אחד. אני יכול להגיד לכם מהקטן עד לגדול. כולם דואגים, כולם מקבלים כספים".

דוגמה חמורה נוספת הקשורה להתנהלות הקרן נוגעת לפרויקט הקמת אגף כיתות במכללת שנקר ברמת גן. המבקר מצא כי קק"ל החליטה להשתתף בפרויקט ולממן כמחצית מעלותו - מיליון שקלים. ההתחייבות הותנתה בכך שהקרן תצליח לגייס תרומה בשיעור זה, אלא שבנוסח ההתחייבות הסופי שהועברה לשנקר נמחק התנאי הזה, כך שהקרן למעשה התחייבה לממן את הפרויקט בכל מקרה. באופן חריג, ההתחייבות נשלחה רק לנשיאת שנקר פרופ' יולי תמיר, ולא הוצגה לאנשי המקצוע בקק"ל. ההנחיה לשלוח את ההתחייבות רק לפרופ' תמיר נמחקה בשלב מאוחר יותר מרישומי לשכת יו"ר קק"ל. במשרד המבקר רואים במקרה זה דוגמה המבהירה את הצורך בגיבוש נהלים מסודרים הנוגעים להקצאת מימון לפרויקטים על ידי הקרן הקיימת לישראל.

ממצאי הדוח מעלים שאלות רבות הנוגעות לעצם פעילותה של הקרן והצורך בגוף המחזיק במיליארדי שקלים ושאינו מפוקח באופן מלא על ידי הממשלה, וכן אינו מבוקר באופן מלא על ידי משרד המבקר. היבט נוסף שעולה מהדוח, נוגע לאפשרות כי היועץ המשפטי לממשלה יורה על בחינת ממצאי המבקר, לאחר שחלק מהם יועברו אליו.

מקק"ל נמסר בתגובה: "קק"ל מודה למבקר המדינה על עבודתו ומאמינה בביקורת ככלי חשוב לשיפור והתייעלות. על אף שהדוח מתייחס לשנים 2014-2012, טרם כניסת ההנהלה הנוכחית לתפקידה, היא מאמצת את הדוח במלואו. יתרה מזאת, הנהלת קק"ל הנוכחית, שנכנסה לתפקידה לפני כשנה, לא המתינה למועד פרסום הדוח ומאז קבלת טיוטת הדוח, עבדה במרץ על תיקון הליקויים, ועד כה, בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתרבות הארגונית של הארגון כדי להגביר את השקיפות, הבקרה והפיקוח".

עוד מסרו כי "בתוך כחודש יוגש דוח תיקון הליקויים המלא למבקר המדינה, זאת בכדי להמשיך במהפכה להפיכת הארגון לארגון הפועל לפי כללי מנהל תקין מחמירים, ושקיפות מרבית. השינויים שכבר בוצעו, ואלה שעוד יבוצעו, יאפשרו לנו להגשים את חזוננו ויעדונו בצורה הטובה ביותר למען העם היהודי ומדינת ישראל".

מיו"ר קק"ל לשעבר אפי שטנצלר נמסר: "קק"ל הינה חברה לא ממשלתית השייכת לעם היהודי בעולם כולו והיא מתנהלת כפי שהתנהלה יותר מ- 115 שנה. בכך, היא לא הייתה כפופה כלל לסמכות מבקר המדינה. אני הייתי זה, לפני כשלוש שנים, שפתח את דלתות קק"ל לראשונה בתולדותיה, לביקורת המבקר המדינה הנכבד. במשך כשלוש שנים בחן צוות ממשרד המבקר כ-800 פרויקטים של קק"ל בהיקף של כמיליארד שקלים. אם בסופה של עבודת ביקורת עצומה וחשובה זאת, מצא המבקר הנכבד להעיר לגבי מספר זעום ובודד של פרויקטים - חמישה פרויקטים מתוך כ-800, שעלות ביצועם כשמונה מיליון שקלים מתוך כמיליארד (פחות מפרומיל מהתקציב), שבוצעו על פי מתווה קק"ל, הריני מוצא את עצמי גאה מדו"ח הביקורת ובעצם עריכת הביקורת".

עוד מסר שטנצלר כי "קק"ל הינו ארגון שמקבל מאות החלטות בחודש לגבי פרויקטים, ומבלי להקל ראש, ברור כי מדובר בפגמים היוצאים מן הכלל, שאינם מעידים על הכלל. גם אם נפלו פגמים מנהליים (בגוף שאינו מנהלי), בהחלטת וועדת פרויקטים מקצועית עליונה, המונה כ-30 עובדים, בחמשת הפרויקטים אליהם התייחס המבקר, הרי שמזמן למדנו אותם ושיפרנו אותם - כבר ב-2015, מרגע שקק"ל הוכרזה כחברה לתועלת הציבור, הבאתי לאישור הדירקטוריון נהלים חדשים לקבלת החלטות בנושא פרויקטים, וזאת על מנת לפעול בהתאם למנהל התקין המחייב. המבקר אף מציין כי הערותיו הוטמעו ותוקנו במהלך הדרך. כל שקל שהשקיעה קק"ל בפרויקטים הללו הלך לייעודו. אני מכבד ומוקיר את מוסד מבקר המדינה ותרומתו ליעילות המערכת המנהלית במדינה וכך גם דעתי לגבי עיתונאים חוקרים.ראוי שכל בר דעת יקרא את הדוח וייווכח כי בכל הדוח כולו, לא נמצא רבב בהתנהלותי".

יו"ר הוועדה לביקורת המדינה, ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד) מסרה כי דוח מבקר המדינה "חושף התנהלות כושלת במיליארדי שקלים". לדבריה, קק"ל מקבלת החלטות באופן עצמאי בנושא פיתוח קרקעות בזמן שהמדינה "זונחת את זכותה וחובתה הציבורית כהיותה הגורם המפקח". בהודעה מטעמה מסרה עוד אלהרר כי "הקלות שבה זה קורה במשך עשרות שנים צריכה להדליק אצל כולנו נורה אדומה. יש כאן התנהלות לאור יום המנוגדת לאמנה, קרקע פורייה לכשלים, וויתור של המדינה על החלטות בתקציבי עתק. המדינה וקק"ל ראו לנכון להתנהל כאילו היה מדובר בתסריט על המערב הפרוע. 2.5 מיליון דונם שאמורים לשמש לתועלת הציבור הופקרו לטובת החלטות ריכוזיות, עצמאיות ולא שקופות מבלי מפריע שלא נאמר שהאמנה הפכה להמלצה, עד כדי הלצה".

פרקליטתו של אלי אפללו, עו"ד נעמה זר כבוד מסרה: "מר אפללו מברך על הביקורת המעמיקה במסגרתה פועל מבקר המדינה לשיפור תהליכי קבלת ההחלטות בקק"ל. בתקופתו של מר אפללו כיו"ר עמית בקק"ל, הנהיג הארגון מדיניות חברתית שתכליתה לצמצם פערים בין המרכז לפריפריה החברתית בצפון ובדרום, אשר הובילה לפי נתוני המבקר לאישור של 797 פרויקטים בהיקף כולל של 962 מיליון ש"ח רובם בגליל ובנגב. כל הפעולות שבוצעו נועדו לממש את תפיסת העולם הזו, כפי שאושרה, בהתאם לנהלי הארגון ועל פי הכללים שהיו נהוגים בו".
לדבריה, "אנו משוכנעים כי הצעדים לתיקון הליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות כפי שנמצאו על ידי המבקר בעשרה מתוך כ-800 פרויקטים, יושלמו על ידי ההנהלה הנוכחית אשר תאמץ ותפעל על פי המלצות המבקר. חשוב לציין שעוד בתקופת כהונתו של מר אפללו אימץ הארגון כמתחייב את הכללים המתחייבים מהגדרתה של קק"ל כחברה לתועלת הציבור.
תהליך הביקורת עסק במישור המנהלי ואין לנו ספק שהפעילות נעשתה בתום לב ומתוך שליחות ציונית וחברתית מלאה".

(עדכון ראשון: 16:00)