חקיקה חסרה ואי יישום המלצות של ועדות קודמות יצרו "ליקוי חמור המקשה זה שנים על הפעילות של הגופים המטפלים בעורף בחירום ועל התיאום ביניהם". כך עולה מדוח מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא שהוגש היום (רביעי), ובחן את ההיערכות והמוכנות לשעת חירום כתוצאה מאירועים ביטחוניים או אסונות טבע. הדוח מצא כשלים רבים הנוגעים להגדרת האחריות והסמכות בין הגופים השונים, ונראה כי ביותר מדי מקרים, פשוט לא נקבע מי עושה מה.
סופת השלג החריגה בדצמבר 2013 שימשה בביקורת מקרה בוחן, שבו האוכלוסייה בישראל נזקקה לסיוע בתחומים רבים, ואשר העלה - לא בפעם הראשונה - בעיות קשות של ארגון והסדרה מערכתיים של הטיפול הלאומי בעורף בעתות חירום. הביקורת העלתה למשל כי אין גוף הרשאי לאכוף על הרשויות המקומיות הנחיות בנוגע להיערכות לחירום, וכן לא נקבעו תקנים אחידים ומחייבים שבהם על כלל הרשויות המקומיות לעמוד כדי להבטיח את מוכנותן לחירום. למעשה, מידת המוכנות לשעת חירום תלויה ברצונה הטוב של כל רשות מקומית לקיים את ההנחיות הניתנות לה בעניין זה ובמשאבים שהיא בוחרת להקצות לכך.
בנוסף לכך, במהלך הסערה הנחה השר לביטחון הפנים להקים שני חמ"לים - "חמ"ל מבצעי אחוד בפיקוד משטרת ישראל" ו"חמ"ל אזרחי אחוד שכולל את כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים בהובלה של מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים". בנוגע למאמץ המבצעי עלה בביקורת, כי התשתית לא הסדירה באופן ברור את חלוקת תחומי האחריות בין המשטרה לצה"ל. בנוגע למאמץ האזרחי עלה כי לא נקבע מי הגורם האחראי לטפל בעורף בעת שמתרחש אירוע חירום. כך, למשל, המשטרה שאחראית לניהול המאמץ המבצעי באירועי חירום בשגרה, אינה יכולה להנחות גופים חיוניים כגון חברת החשמל לטיפול באירועי חירום בעורף משום שהם לא הוגדרו כ"גופי הצלה". המפכ"ל אז, יוחנן דנינו, מסר במרץ 2014 לצוות הביקורת, כי "במהלך הסערה ראש אגף התנועה ביקש לתת הנחיות לגופים שונים שאינם מוגדרים גופי הצלה, אך הוא לא היה מוסמך לעשות כן". לדעת משרד מבקר המדינה, על השר לביטחון הפנים לשקול להכריז, מכוח פקודת המשטרה, על גופים נוספים כ"גופי הצלה".
מהביקורת עלה כי לא נקבע גורם כלשהו שאחראי לניהול המאמץ האזרחי. באירוע סערת השלגים מ-2013 - כמו גם באירוע השריפה בכרמל - הטיל ראש הממשלה את האחריות הכוללת לאירוע על השר לביטחון הפנים. אך המשרד לבט"פ לא היה הגורם שהכין את התוכניות הרלוונטיות, שגובשו על ידי המשרד להגנת העורף. ראש המועצה המקומית בית ג'אן אמר לצוות הביקורת כי "במהלך הסערה לא הייתה כתובת אחת שאליה ידע ראש המועצה לפנות לצורך קבלת סיוע ולכן נאלץ לפנות לכמה גופים. חייב להיות גוף אחד שיהיה כתובת עבור הרשויות המקומיות בכל מצבי החירום". לדברי המבקר, ראוי שיהיה ברור וידוע מראש מי הגוף האחראי לניהול המאמץ האזרחי באירוע חירום, וכי הדבר לא יהיה תלוי בהחלטת ממשלה כשהאירוע כבר בעיצומו.
המבקר כותב כי עולה שכל הגופים מסכימים לכך שנדרשת הסדרה חקיקתית בתחום החירום, ואי קיומה עלול לפגוע במוכנות העורף בשגרה ובתפקודו בחירום. כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה (מ-2007) העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. אולם נכון ליוני 2015, כתשע שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, אין עדיין הסדר חקיקתי מקיף. "יש להימנע מעיכובים נוספים בנושא משמעותי זה, המהווה מרכיב חיוני במימוש היכולת הארגונית לטפל בעורף, ומן הראוי שראש הממשלה ינחה את כל הגורמים הנוגעים בדבר לקדם ולסכם את הטיפול בנושא זה, ולהביא את הסוגיה לדיון ולהחלטה בפני הממשלה - ויפה שעה אחת קודם", הדגיש.
תמונת מצב חסרה
המבקר בחן גם את היערכות התעשייה האזרחית לשעת חירום, הכוללת אספקה סדירה ככל האפשר של מוצרי תשתית הדרושים להמשך הפעילות התעשייתית של מפעלים חיוניים ולהבטחת אספקתם של מוצרי מזון לאוכלוסייה. מהדוח עולה כי אין בידי רשות החירום הלאומית (רח"ל) תמונת מצב מלאה בנוגע למוכנותם לשעת חירום של כל הגורמים שמספקים מוצרים ושירותים חיוניים. הסמכויות המוגבלות שיש לרשויות הייעודיות כלפי מפעלים חיוניים, המידע החלקי שברשותן והיעדר אסדרה מתאימה בנוגע להיערכות לשעת חירום מביאים לידי פעילות חלקית ולא מתואמת של משרדי הממשלה - דבר העלול לפגוע בהיערכות המשק לשעת חירום. בשל הפערים בין רמת המוכנות של המפעלים החיוניים לרמה הנדרשת, קיים חשש כי בזמן חירום יתקשו חלק מהמפעלים המרכיבים את שרשרת האספקה של המוצרים החיוניים לעמוד ביעדי השירות שהוגדרו להם.
כן נמצאו ליקויים ביכולת להכריז על מפעלים כחיוניים ולרתק כוח אדם מקצועי המיועד לעבוד במפעלים אלה. בביקורת נמצא כי הנוהל לאישור מפעלים חיוניים אינו קובע את מספר המפעלים שיקבלו אישור מפעל חיוני, את הפריסה הגאוגרפית שלהם ואת סדרי העדיפויות ביניהם. כמו כן נמצא כי נוהל עבור הרשות העליונה למזון אינו קובע את הפעולות שעל המפעל לבצע במקרה שהוא נפגע ואת צעדי השיקום הנחוצים להתאוששות מפגיעה. בין היתר נמצא כי אין הסדרה שתגן על מפעלים חיוניים מתביעות שעלולות להיות מוגשות נגדם בגין הפרות הסכם וכי ישנה בעיה בכל הנוגע להעסקת עובדים שאינם תושבים קבועים במפעלים חיוניים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הכלכלה והאנרגיה כי נוכח ההישענות ההולכת וגוברת של משק החשמל והתעשייה על גז טבעי ונוכח תכניות הפיתוח של המאגרים החדשים, עליהם לקבוע לוחות זמנים לפתרון סוגיית פעילותם של אנשי מקצוע מחו"ל במאגרים בשעת חירום, בד בבד עם הכשרתם של עובדים ישראלים.
גם בנושא הכשרת אנשי מקצוע נמצא בביקורת כי במדינות שונות קיימים מסלולים אקדמיים שמכשירים אנשי מקצוע בתחומי החירום. בישראל אין הליך מסודר ושלם להכשרת אנשי מקצוע שיהיו אחראים לרכז את הטיפול באסונות פתע רבי נפגעים, למעט מספר קטן של תכניות אקדמיות ומסגרות לימודיות בתחום זה, ואין מספיק מודעות בקרב גופי החירום, לרבות הגופים הממשלתיים, לצורך בהכשרה כאמור. פיקוד העורף פועל להכשרת אנשי מקצוע שתפקידם חילוץ והצלה. אלה השתתפו בחילוץ והצלה במסגרת הסיוע שהעניקה ישראל למדינות אחרות, ורכשו ניסיון רב. אולם חילוץ והצלה הן רק חלק מהפעולות הנדרשות להתמודדות עם מצב חירום, הכוללות גם היערכות, מניעה, טיפול ושיקום.
כשלים נמצאו גם בביקורת מערכות ההתרעה על רעידת אדמה שהציב משרד החינוך. שלוש חברות מספקות מערכות להתרעה מוקדמת על רעידות אדמה, אולם בדיקות שנעשו למערכות אלה במועדים שונים מצביעים כי קיים ספק לגבי יכולת של חלק מהמערכות לתת התרעה אמינה על רעידת אדמה.
הדוח עסק גם באספקת חשמל בשעת חירום. הביקורת העלתה שמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים וכן חברת החשמל, טרם יישמו את מלוא הלקחים שהופקו בעקבות הסערות ולאחר מבצע צוק איתן. חברת חשמל לא השלימה את ההיערכות לשעת חירום של מוקד 103 כדי שיוכל לתת מענה לעומס הפניות של הציבור, וטרם השלימה את מוכנותם של שטחי הכינוס בשע"ח ולא יישמה את המסקנות הנוגעות לליקויים ברשת החשמל שעלו מהפקת הלקחים שלה בעקבות מבצע "צוק איתן".
ההמלצות העיקריות של המבקר קוראות למשרד האנרגיה להשלים את עדכונן של התכניות והנהלים. עליו להגיע לסיכומים בכתב עם גורמי האסדרה האחרים כדי למזער נזקים ולאפשר היערכות לתיקון מהיר של קווי רשת החשמל שניזוקו בשע"ח. נוסף על כך, על משרד האנרגיה ורשות החשמל להכין תחשיב לאומדן עלויות המרת קווי רשת עיליים הנתונים לסיכון בשע"ח לקווי רשת מוטמנים בקרקע. לדברי המבקר, ראוי שגם הלקחים יושתתו על אמות מידה מוסכמות, וליישומם יקבע תקציב, לוח זמנים ויוגדרו הגורמים האחראים לביצועם.
אין מיגון בגלל מחלוקת על מימון
הביקורת העלתה ליקויים משמעותיים בהיערכות מערך התחבורה לעתות חירום, בין היתר בהסדרת נהלים לפעולה בעתות חירום, בניהול מערך הכבישים באירועי חירום, בהיעדר מנגנון לריתוק עובדים, במיגון בקו הרכבת אשקלון-שדרות ובהיערכות התעופה האזרחית לשעת חירום. על משרד התחבורה, משרד הביטחון, רכבת ישראל ונתיבי ישראל, כל גוף בתחומו, להפיק את הלקחים הנדרשים מהליקויים שהועלו בדוח, לרבות בנושא מיגון קו הרכבת שבין אשקלון לשדרות, ולתקנם ללא דיחוי.
בדצמבר 2013 נפתחה תחנת הרכבת בשדרות והחלה תנועת רכבות סדירה בקו אשקלון-שדרות. התברר כי קטע ממסילת הרכבת חשוף לאיום פוטנציאלי של ירי טילים נגד טנקים מתוך רצועת עזה. עוד בשנת 2011 דרש פיקוד הדרום למגן את הרכבת. על פי עמדת מנכ"ל משרד הביטחון מיוני 2014, קו הרכבת הוקם "ללא מימוש המלצות המענה הבטחוני כפי שהנחה צה"ל את רכבת ישראל לפני שנתיים". כמו כן, הקו לשדרות הוקם בלי שבוצעה עבודת ההסתרה והמיגון, ובחודש מאי 2014 הסיכומים והתיאומים בין רכבת ישראל למערכת הביטחון לא הוצאו לפועל במלואם, בין היתר עקב המחלוקת ביניהן בנוגע לגורם שיממן זאת. כמו כן בעקבות הפסקת הטיסות של 38 חברות תעופה זרות לישראל במהלך מבצע צוק איתן החליטה רשות שדות התעופה (רש"ת) לאפשר פעילות בשדה התעופה עובדה עבור טיסות בין-לאומיות. השירות בהפעלת שדה עובדה היה ברמה ירודה ונוצרו עומסים חריגים שעיכבו נוסעים שעות רבות. לרש"ת שני נהלים המתייחסים להפעלת שדה עובדה במצבים שונים, אם מסיבות שונות נמל התעופה בן גוריון מושבת. אף אחד מהם לא הופעל, ובפרט יש לציין את אי-הפעלת הנוהל שעל פיו היה אפשר לתגבר את שדה עובדה במשאבים ולאפשר טיפול טוב יותר בנוסעים.
נמצא עוד כי אין נהלים המסדירים את אופן הפעילות של מפעילי התחבורה הציבורית ואת רמת השירות הנדרשת מהם במצבי חירום שאינם מלחמה הנובעים מפגעי טבע קשים, כגון סופת שלגים ורעידת אדמה. החלטות ועדת השרים להיערכות לרעידות אדמה שהתקבלו באפריל ובאוקטובר 2010, העוסקות באחריות הגופים לרעידת אדמה, מטילות על נתיבי ישראל את האחריות הכוללת לניהול הדרכים בכמה נושאים, ובהם בדיקת עמידות גשרים וחיזוקם והכנת תיקי גשרים הכוללים פתרונות אפשריים להסדרת התנועה בגשרים ובמחלפים שייפגעו. אף שחלפו מאז כמעט חמש שנים, נתיבי ישראל טרם הוציאה אל הפועל את החלטות הממשלה בכל הנוגע להכנת תיקי גשרים.
המבקר ממליץ למשרד התחבורה לגבש נוהל שיסדיר את אופן הפעילות של מפעילי התחבורה הציבורית ואת רמת השירות הנדרשת מהם במצבי חירום שאינם מלחמה. כמו כן, על הממשלה לקבוע גורם אשר לו הסמכות לנהל את הסיוע האזרחי במצבי חירום שאינם מלחמה, והוא ירכז את כל המידע מגורמי החירום. נוסף על כך יש להסדיר את סמכויותיה המשפטיות של נתיבי ישראל לניהול הכבישים במצבי חירום שאינם מלחמה. על רש"ת ועל משרד התחבורה להחיש את בדיקות ההיתכנות והכדאיות של הקמת נמל תעופה בין-לאומי נוסף לנתב"ג כדי להקטין את הסיכון לסגירת השמים בשעת חירום .על משרד התחבורה ומשרד הביטחון וצה"ל לפעול ללא דיחוי כדי לפתור את בעיית המיגון של קו הרכבת אשקלון-שדרות ובכך להקטין את הסיכון לחיי אדם.
"לדאבוננו, במהלך מבצע 'צוק איתן', בחודשים יולי-אוגוסט 2014, היו תושבי מדינת ישראל נתונים למתקפה כבדה וממושכת של טילים, רקטות ופצצות מרגמה, וחלקם נזקקו לסיוע מציל חיים ולטיפול רפואי וכן לסיוע בתחומים רבים של שגרת החיים", מסכם המבקר. "מבצע 'צוק איתן' המחיש היטב את החשיבות הרבה שבהכנה מיטבית של העורף להתמודדות עם קשת רחבה של אירועי חירום העשויים לפקוד אותנו, ובהם תרחישי מלחמה עתידיים, שצה"ל צופה כי יהיו קשים בהרבה בהיקפם ובחומרתם ממבצע 'צוק איתן'. סבורני כי על דרג מקבלי ההחלטות בישראל, ובראש וראשונה ראש הממשלה ושרי הממשלה, לטפל בדחיפות בממצאים שהועלו בדוח זה, תוך בחינה שלמה של סוגיית היערכות העורף האזרחי לשעת חירום ומוכנותן של המערכות השונות לשעת חירום".
רח"ל: "בשנתיים האחרונות חל שיפור משמעותי"
מרח"ל נמסר בתגובה כי "מאז חזרתה למשרד הביטחון ביוני 2014, השלימה רשות החירום הלאומית, יחד עם פיקוד העורף, הסדרה של חלוקת הסמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בעורף. הסמכויות יעוגנו ב'חוק העורף', שיקנה לרח"ל את הסמכויות הראויות כלפי משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והגופים השונים הפועלים בעורף בשגרה ובחירום.
"במקביל, הובילה רח"ל גיבוש של תרחיש ייחוס חדש לעורף, שיובא השבוע לאישור שר הביטחון, ועקרונותיו תורגלו לאחרונה על ידי כלל משרדי הממשלה וגופי החירום, בתרגיל העורף הלאומי 'נקודת מפנה 15'. על בסיס תרחיש הייחוס נבנית בימים אלה תכנית עבודה רב-שנתית למוכנות העורף (2020-2016), מבוססת על תקציב ייעודי, שתובא לאישור שר הביטחון והממשלה.
"בשנתיים האחרונות חל שינוי משמעותי בכל הקשור למוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום לרבות אירועי מזג אוויר, ומשרד הביטחון השקיע ומשקיע עשרות מיליוני שקלים בשדרוג של מרכזי ההפעלה, האימונים וההכשרות במרבית הרשויות במדינת ישראל".
ממשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, נמסר בתגובה לדברים כי "עמדתנו המקצועית וכל פעילותנו הובאו לידיעת המבקר. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".
מרכבת ישראל נמסר: "רכבת ישראל פועלת בתיאום מלא עם גורמי הביטחון, צה"ל ומשרד התחבורה. רכבת ישראל נקטה בכל האמצעים העומדים לרשותה, על מנת למגן את התוואי. תוספות מיגון בקטע המסילה ייקבעו ויוטמעו בתיאום משרד הביטחון ומשרד התחבורה".