פיקוד העורף הגל השקט

הגדרת ישובים להתרעה
      הגדרת צליל התרעה

      נושאים חמים

      שאלת 60 מיליארד השקל: מה באמת מתחבא בתקציב הביטחון?

      מ"כדור בין העיניים" ועד ל"ירי בתוך הנגמ"ש", יוחנן לוקר חטף השבוע ביקורת מחבריו לשעבר, על רקע דרישתו לקיצוץ ושקיפות בתקציב. איך מתעצמים מצד אחד, ושומרים על כוח האדם מנגד, ולאן באמת הולך הכסף? מורה נבוכים למלחמה הגדולה באמת של צה"ל

      שאלת 60 מיליארד השקל: מה באמת מתחבא בתקציב הביטחון?
      צילום: אבי כהן, עריכה: ניר חן

      (צפו בעימות באולפן וואלה!NEWS: בן ציון זילברפרב, חבר ועדת לוקר, מול חיים בר, יו"ר ארגון נכי צה"ל)

      עם כניסתו לתפקיד קיבל הרמטכ"ל, רא"ל גדי איזנקוט, שורת החלטות דרמטיות. קיצוץ תקנים, סגירת מערכים ופתיחת יחידות חדשות. אפילו הקמה של זרוע הסייבר. ההחלטה הבולטת ביותר, עם זאת, הייתה לחזור במלוא הכוח לאימונים אחרי שנתיים חלולות – גם אם זה בא על חשבון תחומים בוערים אחרים. קצינים בכירים באגף התכנון הרימו גבה, ושאלו: מאיפה נביא את הכסף? הרושם שנוצר הוא שאיזנקוט הגיע בשל מאוד ללשכת הרמטכ"ל, מתואם עם שר הביטחון, ומעוניין להטביע את חותמו בספרי ההיסטוריה כמי שהכין את צה"ל לאתגרי העתיד. מהלכיו היו נראים מבריקים ודרמטיים, עד שהגיעה ועדת לוקר – וטרפה את כל הקלפים.

      המטה הכללי התכוון להשתנות, ובגדול. לא רק בסגירת מערכים ויחידות – אלא גם בשינוי מודל הקבע, ופיטורים של עוד 2,000 משרתי קבע. ועדת לוקר המליצה לקצץ עוד יותר, ולהרכיב מודלים ברורים יותר, שישנו את מודל צבא העם מהיסוד. ההמלצות, בדגש על אלה בתחום הפנסיה והחלוקה בין המגזרים בצבא, הפכו את הנושא לאישי, מאחר והוועדה כללה שני אלופים במילואים (לצד לוקר, גם אלוף במיל' עמי שפרן), מהם היו בצבא ציפיות אחרות לגמרי. היה, כמובן, מי שלא התאפק והשתמש בכינוי האהוב של ירי בתוך הנגמ"ש – כמו תא"ל במיל' אביגדור קהלני, יו"ר האגודה למען החייל. הוא הצליח להתקרב בדבריו לתחושות בקרב קציני המטה הכללי, שהשתמשו במילים כמו "כדור בין העיניים". לדבריו, "מסקנות הוועדה הן מצגת של אבסורד. הרמטכ"ל הציג תכנית רב-שנתית שכוללת התייעלות ולכן אסור לכפות על שר הביטחון והרמטכ"ל את מסקנות הוועדה. פשוט שכחו שלפני שנה היה כאן מבצע והמפקדים נלחמו בחזית", אמר קהלני והוסיף בציניות: "בצבא יודעים שאחרי כל מערכה מתחקרים את הכול לעומק ומזמינים לחקירה את המפקדים ולא את היועצים שקראו לקצץ".

      משדר מיוחד על פרסום דו"ח ועדת לוקר (יותם רונן)
      הדוח שעורר סערה. לוקר מגיש לנתניהו (צילום: יותם רונן)

      חבריו של לוקר במטה הכללי בחרו שלא להרחיב בנושא, ואמרו שאת כל מה שיש להם להגיד – הם כבר אמרו לו בארבע עיניים. חבר אחד מימיו כמפקד טייסת, עם זאת, שלא היה חבר המטה הכללי ופשט את המדים לפני כמה שנים, אמר לעומת זאת: "לוקר עשה טעות אסטרטגית בדרך שבה ניהל את הועדה. השיח שיצר הדוח סביב הצבא הוא הרסני. הוא היה צריך להתלבט יחד עם הרמטכ"ל והשר, גם אם אחר-כך היה בוחר לכתוב אחרת. זה לא תקין. ההפרדה בין האוכלוסיות של הלוחמים לתומכי הלחימה לא מקובלת. לא ציפיתי ממנו לחשוב ככה. אני בהחלט חושב שנדרשות רפורמות והתייעלות, אבל יש דרך, ויש דרך".

      זו לא הוועדה הראשונה שהוציאה את צה"ל משיווי משקל. בעשור האחרון התמנו שורה של ועדות ובאף אחד מהמקרים לא יושמו כל המלצותיה. חלקן הפכו למצפן, וחלקן כלי לניגוח שהוציאו את השדים מהבקבוק. בינואר 2006 מונה פרופ' אבי בן בסט, מומחה בכלכלת ישראל ומנכ"ל משרד האוצר לשעבר, לעמוד בראש ועדה שבחנה את שירות החובה בצה"ל שלבסוף המליצה על מודל אחיד לשירות חובה לבנים ובנות, המיושם בהדרגה. השלב הראשון נקבע לשנת 2011, אז היה אמור שירות הבנים להתקצר בארבעה חודשים (בפועל הדבר קרה רק החודש), בעוד שמי שלדרישת הצבא נותר בשירות, קיבל פיצוי כספי. שלב נוסף של קיצוץ ארבעה חודשים נקבע לשנת 2013, כך שבסוף התהליך שירות הסדיר לבנים ולבנות היה אמור להתקבע על 24 חודשים, ו-28 לחיילים במסגרות מיוחדות המקבלים על כך תמריץ כספי. עוד קבע מודל בן בסט, שיש להגדיל את שיעור הנשים המשרתות בתפקידים שיועדו עד כה לגברים. היום מתגאה צה"ל בכך ש-85% מהתפקידים פתוחים לנשים. המלצות הוועדה אושרו אמנם בממשלה, אך מלחמת לבנון השנייה פרצה – וכל תהליך החקיקה עבר נזנח.

      אביגדור קהלני במשדר וואלה! חדשות, אוגוסט 2014 (מערכת וואלה! NEWS , ראובן קסטרו)
      ממש כמו חבריו שעוד משרתים, תקף את לוקר במלים חריפות. קהלני (צילום: ראובן קסטרו)

      אחרי מלחמת לבנון השנייה הוחלט למנות את דוד ברודט, מנכ"ל משרד האוצר בעבר ויו"ר דריקטוריון בנק לאומי בהווה, לעמוד בראש ועדה שתבחן את תקציב הביטחון. הוועדה, אגב, אימצה את המלצות ועדת בן בסט. הוועדה המליצה על שתי תכניות רב שנתיות, בנות חמש שנים כל אחת, החל משנת 2008. בניגוד לעמדת האוצר, המליצה הוועדה על תוספת תקציבית של 1.3 מיליארד שקלים בשנת 2008, ותוספת נוספת של 1.8 מיליארד שקלים בשנה שלאחר מכן. בנוסף, נקבע שתקציב הביטחון יעלה בשיעור של 1.3% בשנה, בכפוף להתייעלות של מערכת הביטחון ב-30 מיליארד שקלים, שיועברו להתעצמות.

      בנוסף, הוועדה המליצה להעלות את גיל הפרישה – זאת בניגוד להמלצת ועדת לוקר. ועדת ברודט ירדה לעומקם של פרטי תקציב הביטחון, והמליצה לקבוע קווים אדומים לקיצוץ באימונים, כדי למנוע פגיעה בכשירות הצבא. המלצות דומות ניתנו גם בנושאי המלאים, חידוש ציי טנקים, מטוסים, נגמ"שים והשקעה במחקר ובפיתוח. עוד המליצה הוועדה, כי במשך עשור יפחת מספר משרתי הקבע והאזרחים עובדי צה"ל בשיעור של 1.5-2% בכל שנה למשך עשור, והכללת כל עלויות הפנסיה בבסיס התקציב של הצבא – כך שיהיה לו תמריץ להתייעל. היא המליצה גם לצמצם את אגף השיקום ולהקשיח את הקריטריונים לפיצויים. הוועדה הפכה הלכה למעש למתווה תקציב הביטחון עבור צה"ל ומשרד הביטחון – אך ההמלצות לא יושמו במלואן, ומצבת כוח האדם של צה"ל דווקא גדלה.

      משרתי הקבע בצה"ל לאורך השנים (עיבוד תמונה)

      ועדת ברודט לא הייתה האחרונה; ב-2010 הגישה ועדה בראשות השופט אורי גורן דו"ח שבחן את פעילות אגף השיקום במשרד הביטחון כנטל על התקציב. היא המליצה להכיר כנכה צה"ל רק במי שנפגע בפעילות צבאית או ביטחונית, ולהפנות את מי שלא כזכאי לקבלת תגמולים מהביטוח הלאומי, כנפגע עבודה. עוד המליצה הוועדה כי אלמנות נכי צה"ל לא יקבלו את המשך התגמולים של הנפטרים, אם לא נפטרו עקב נכותם. רוב ההמלצות לא אומצו – אך רובן מצאו את עצמן שוב על הכתב, הפעם בדוח ברודט.

      שנה לאחר מכן, מונה פרופ' אשר טישלר לעמוד בראש ועדה נוספת שתבחן את תקציב הביטחון. הוועדה המליצה שתקציב הביטחון יעמוד על 64 מיליארד שקלים, ויגדל בשנה לאחר מכן בשני מיליארד שקלים. באוצר התנגדו לגידול בתקציב.

      הצבא, מצדו, נערך ליישום המלצות הוועדות באמצעות מספר תכניות רב שנתיות (חלמיש, עוז, תעוזה), זיהה הזדמנות לנצל תכנית עם אופק ויציבות, על פני אי בהירות וחוסר ודאות. ובכל זאת, חוסר הסכמה בין משרד הביטחון לאוצר על ההמלצות ויישומן, ומלחמות ומבצעים שטרחו להפריע בדרך, דחפו את הדו"חות השונים למגירה. הצבא מצדו טען שהתייעל, ויישם חלק לא מבוטל מההמלצות, ובאוצר טענו מנגד שצה"ל לא שקוף, ולכן לא ניתן לדעת האם כך אכן פני הדברים. לדוגמה, תהו באוצר כיצד מסביר הצבא את הגידול במספר משרתי הקבע, למול הטענה להתייעלות. בפועל, התוצאה לוויכוח הייתה שלא הייתה תקציב קשיח, וצה"ל קיבל את התקציב שלו בשיטת הסלמי. ב-2014 הוא האמיר ל-67 מיליארד שקלים – יותר מחמישית מתקציב המדינה כולו.

      חבר הכנסת עמיר פרץ נואם במליאה בכנסת (נועם מושקוביץ)
      גם הוא ניסה לקצץ בתקציב הביטחון. עמיר פרץ (צילום: נועם מושקוביץ)

      כשנכנס לתפקיד שר הביטחון בקיץ 2006, נשא עמו ח"כ עמיר פרץ דגל חברתי. מיד עם כניסתו לקריה, הוא דרש לקצץ 800 מיליון שקלים מתקציב הביטחון, ולהעבירם לרווחם. אלא שחודשיים לאחר מכן, כידוע, פרצה המלחמה. "ועדת ברודט יצרה מתווה ברור להתנהלות סביב תקציב הביטחון, אבל אסור לשכוח שמאז הצבא נלחם בכמה מערכות", אמר פרץ השבוע לוואלה!NEWS. "אני מכיר את יוחנן לוקר. אדם שקול ורציני. אבל ההמלצות של הוועדה בראשותו משנות את היסודות עליהם נשען צבא העם. זו גישה לא בריאה וללא ערכים שיוצרת מעמדות ופוגעת במוטיבציה לשרת. ההמלצות מייצרות דינאמיקה שלפיה הכול נע סביב כסף. יש היררכיה ויש סמכות בצבא, אבל ליצור הבדל בין מפקדי הגדודים ומפקדים תומכי לחימה? אנחנו צריכים צבא מעולה וגאה".

      פרץ טוען כי הוא בעד מתווה מדורג ומוסכם על הצדדים לקיצוץ במשרתי הקבע ובמערכות הנשק אם יש צורך בכך, אך חשוב שמי שנשאר בצבא יחוש גאווה. "כשהייתי חוזר לחופשה הביתה אחרי שלושה שבועות בסיני, הייתי מסתובב במשך שעות על מדים כדי שכולם יראו שאני קצין. היום אני שומע שקצינים מורידים מדים, כי זו לא גאווה. לא נעים להם. לאן הגענו? אני נגד השיח נגד משרתי הקבע כמו שאני נגד מילים כמו 'כדור בין העיניים'". בוחבוט גם מבקש לסמן אחראי: "ראש הממשלה לא יכול לעמוד מהצד כמו נציג האו"ם. הוא חייב להתערב ולהפסיק את הפגיעה במשרתי הקבע".

      אז איך באמת מתחלקת העוגה?

      תקציב הביטחון נע סביב 60 מיליארד שקלים, פלוס-מינוס. תלוי את מי שואלים. ועדת לוקר המליצה על תכנית רב שנתית, לפיה התקציב יעמוד על 59 מיליארד שקלים – בכפוף לשקיפות מצד הצבא כלפי משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר. "לא הגיוני שראש הממשלה לא יידע לאן כל שקל הולך". אז לאן הוא באמת הולך?

      30 מיליארד שקלים כוללים תשלום למשכורות קבע, סדיר, אזרחים עובדי צה"ל, משרד הביטחון, אגף משפחות שכולות אלמנות ויתומים, קרנות חיילים משוחררים, אגף השיקום (נכי צה"ל), וסעיף מיוחדים, ופנסיות. 30 מיליארד הנוספים כוללים תשלום לפעילות ביטחון שוטף, קיום (מזון, תובלה, רפואה, ביגוד, תנאי שירות ועוד), אימונים, הכשרות, פרויקטים והתעצמות. סכומים אלו לא כוללים את סיוע הביטחון מארצות הברית, שנאמד ב-3.1 מיליארד דולר בשנה.

      קצין בכיר לשעבר באגף התכנון הסביר כי הצגת התקציב כמספר שלם, מבלי להסביר את הסעיפים הקטנים הוא הטעיה של הציבור. "הצבא משלם למשל 700 מיליון שקלים בשנה על ארנונה למוצבים. זה נשמע הגיוני?". עוד הוא מספר כי הצבא משלם גם מס על הדלק שהוא משתמש בו, ואפילו מס על הסיוע הביטחוני מארצות הברית". "עלות התובלה בצבא היא 700 מיליון שקלים, לאמן גדוד עולה לנו 70 מיליון שקלים. כל פרויקט מאושר במועצה לביטחון לאומי, אז איך טוענים לחוסר שקיפות? משרד האוצר הרי מחובר לתשתיות המחשבים של משרד הביטחון, ויש לו נציגות בה". לדברי הקצין, מאז מבצע צוק איתן השקיע צה"ל למעלה מ-1.1 מיליארד שקלים כדי להחזיר את הכשירות למחסני החירום – הוצאה שאי אפשר להתעלם מנחיצותה.

      אש תותחים של צה"ל לרצועת עזה, מבצע צוק איתן, יולי 2014 (רויטרס)
      "ייתכן מאוד שאגדים שלמים ייסגרו". סוללת תותחנים בפעולה בצוק איתן (צילום: רויטרס)

      הרצון להשקיע בטיפול בנושא המנהרות, במיגון מפקדות בפיקודים המרחביים, הקמת גדר בגבול ירדן, סייבר, סוללות הגנה אווירית, רכש של ספינות מגן – כל אלה מעלים שוב את השאלה: האם הגיע הרגע לחתוך בבשר החי ולהיפרד ממערכים נוספים בצבא כדי לממן את ההוצאות? "אנחנו שוקלים עכשיו האם הגעת הצוללת החדשה השנה מגרמניה תסמן את סוף דרכה של הצוללת הכי ישנה בחיל הים? או שנמשיך להשקיע בתחזוקה שלה? זו שאלה. אותו דבר שואלים לגבי סוללות הארטילריה שירו 400,000 פגזים בעשור האחרון. ייתכן מאוד שאגדים שלמים ייסגרו", הסביר הגורם הבכיר.

      הוויכוח סביב סוגיית התקציב לא הסתיים. פקידי משרד האוצר נהנים להתבונן מהצד ולראות איך הצבא נאנק מכאב, יוצא מגדרו וחובט בחברי הוועדה. האסטרטגיה שלהם כעת היא שתיקה. "במקום להתעסק במעניין הם מתעסקים במעוניין (לוקר, א.ב)", אמר פקיד באוצר השבוע, כשהוא מתכוון לכך שבמקום לרדת לפרטים ולקדם פשרה עם ועדת לוקר, מתעסקים כעת בצה"ל ובמשרד הביטחון בהתקפות אישיות. ההמלצות הנוספות של לוקר נותרו באוויר: איחוד בין אגפים במטכ"ל, כמו בין זרוע היבשה לאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה, וקביעת תקציב קבוע למחקר ופיתוח שרק מלחמה או מיתון ישנו את גודלו.

      המבחן של נתניהו

      העול הביטחוני עדיין רובץ על הרמטכ"ל. אתגרי צה"ל החיצוניים והבולטים נותרו טרור וחוסר יציבות אזורי, ומולם גם אתגרים פנים-ישראליים, כמו הצורך בהסטת משאבים למקומות אחרים. ובכל זאת המדינה הרי רוצה עוד מטוסים מטוסים לא מאוישים, סוללות כיפת ברזל, טנקים חדישים, השקעה בחלל, מודיעין איכותי וגם סייבר, צבא חזק ומאומן עם אורך נשימה לפעול תחת מטחי טילים ורקטות ועוד.

      במטכ"ל ובמשרד הביטחון החליטו לצאת למלחמה נגד המלצות הוועדה ולקדם את תר"ש גדעון. המבחן האמיתי יהיה כשראש הממשלה יאמר את דברו, ולאחר מכן ינסה לקדם את הדרך שר האוצר משה כחלון. זה יקרה במוקדם או במאוחר. חבריו של הרמטכ"ל שגדלו עמו בחטיבת גולני אמרו בעקבות פרסום דוח הוועדה, "גדי הגיע לתפקיד מוכן מאוד. הוא יודע מה הוא רוצה ומי שמכיר אותו הוא לא יוותר על התכנית שהרכיב יחד עם מאות קצינים ועם שר הביטחון. יש לו רף מיוחד לסבלנות ונחישות".

      ועדת לוקר מול תוכנית איזנקונט (עיבוד תמונה)

      למעט חדרי הישיבות, בצה"ל לא פוסלים גם שימוש בכלים אחרים. קצינים בכירים מאותתים כי במקרה קיצון, לא יפסלו שם גם לפנות לכלים במישור המשפטי כדי להילחם בהבחנה בין משרתי הקבע לובשי המדים לבין נושאי תפקידים אחרים במערכת הביטחון, במחאה על אפליה בין תנאיהם. טענתם תתבסס ודאי על דברים שכתב נשיא בית המשפט העליון אהרן ברק ב-1997 באחד מפסקי דינו: "המדים אינם חוצצים בין החייל לבין זכויות האדם החוקתיות. זכויות האדם הן גם זכויות החייל כאדם". בין אם במישור המשפטי ובין אם בחדרי הדיונים, בין אם בדברים לתקשורת או בשיחות אישיות, ההיסטוריה מלמדת שגורל תקציב הביטחון, וכל השינויים בו, הוא קרב שסופו עוד רחוק.

      עדכון ראשון: (23/7/2015, 19:00)