מבקר המדינה: הפיקוח הקיים לא מאפשר ליישם את מתווה הגז

"התנהלות הממשלה על זרועותיה בתחום הגז הטבעי הייתה לקויה ובלתי מגובשת, הממצאים מצביעים על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת ושלמה, חוסר עשייה אפקטיבית, פעולה בקצב איטי ורגולציה חלקית שאין בה כדי לספק את צורכי משק הגז הטבעי" - כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף חיים שפירא, בדוח מקיף שערך על פיתוח משק הגז הטבעי והוגש אחר הצהריים (שני). מהדוח עולה כי משרדי הממשלה השונים הזניחו במשך שנים את שוק האנרגיה, שהובל בידי יזמי הגז עד להיווצרות מונופול.

משרד מבקר המדינה קורא לפיקוח על מחירי הגז שכן מונופול במשק הגז הטבעי משפיע באופן מהותי על מחירי הגז הטבעי ועל יוקר המחייה. הדבר מקבל משנה תוקף בשל הצפי שהתלות בגז הטבעי כמקור אנרגיה רק תלך ותגבר. עד כה לא הכריעה ועדת המחירים אם יש צורך בפיקוח על מחירי הגז הטבעי, ולדברי המבקר, "עיכוב בהחלטה זו עלול לפגוע בניסיונות הממשלה להוריד את יוקר המחייה". המבקר מותח ביקורת על משרדי האוצר והאנרגיה שישבו על המדוכה בעת שהמונופול באספקת הגז המשיך להתקיים במשך השנים. על משרדי הממשלה היה לגבש שיטה לרבות קביעת פרמטרים וקריטריונים שיאפשרו קבלת החלטה על רמת הפיקוח המומלצת, אנשי האוצר והאנרגיה לא עשו זאת כמו גם לא העלו את נושא זה לפני השרים המופקדים את הקשיים בקבלת ההחלטה ואת ההשפעות הסוגיה על כלל המשק.

גם על האופן בו גובש מתווה הגז מלין המבקר וטוען כי רק בינואר 2015, תקופה ארוכה לדידו, החלה העבודה הבין משרדית שאופיינה במדיניות ממשלתית חסרה, ברגולציה חלקית ובחוסר תיאום בין הגופים המפקחים. זאת, בהעדר פתרון אחסון לגז, בהעדר החלטה של ועדת המחירים בנוגע לרמת הפיקוח על מחירי הגז הטבעי ובעיכוב בקבלת החלטת הממונה על ההגבלים. "בשל כל אלה", טוען המבקר, "גיבשו מקבלי ההחלטות את מתווה הגז תחת אילוצים ובעמדת חולשה מול הגורמים הפרטיים. העבודה הבין-משרדית לא הוסדרה באופן רשמי, לא הוגדרו מעמדה, סמכויותיה, מטרותיה, תפקיד השותפים לה, מסגרת אחריותם, לוחות הזמנים לפעילותם, אבני הדרך והנושאים שבהם יטפלו".

מבקר המדינה מותח ביקורת חריפה על התנהלותם של משרדי הממשלה באשר לקביעת מדיניות ומימושה בתחום הגז ושם משקל רב על משרד האנרגיה והתשתיות כאחראית העיקרית לפיתוח משק הגז הטבעי. עוד הוסיף המבקר כי המשרד לא פעל בקצב התואם את ההתפתחויות במשק הגז הטבעי, ולא גיבש מדיניות בנושא חלוקת רישיונות לחיפושי משאבי גז בים. בשנת 2002 פסק המשרד מלתת רישיונות חדשים לחיפושים בים, כדי לקבוע מדיניות בנושא, אך חידש את נתינתה כמה שנים לאחר מכן. בשנת 2012, בזמן כהונתו של השר עוזי לנדאו כשר התשתיות והאנרגיה, שוב פוסק המשרד מלתת רישיונות חדשים לחיפושים בים, והפעם כדי לקבוע מדיניות למתן רישיונות בים, וזאת לנוכח התגליות החשובות שהתגלו. מבקר המדינה קובע כי "המשרד לא הפיק לקחים מפרק הזמן הראשון שבו הופסק מתן הרישיונות ועד ליום זה לא נקבעה תכנית פעולה כמו לוחות זמנים".

בנוסף טוען המבקר כי לא הושלמה קביעתה של מדיניות לפיתוח שדות גז קטנים ובינוניים, שיכולים לתרום לתחרות בענף. כמו כן, לא גובשה דרך פעולה למשיכת מפעילים בעלי ניסיון מקצועי מוכח ומשמעותי בתחום ונוצרה תלות יתר בשדה אחד – תמר – אשר הגז מוזרם ממנו בצינור בודד בעל קיבולת מוגבלת, מה שהותיר את המשק הישראלי ללא גיבוי ויתרות באספקת גז טבעי.

המבקר מתייחס גם לשני המהלכים הרגולטוריים שניסתה הממשלה להוביל: ועדת ששינסקי שעסקה בחלוקת רווחי הגז בין המדינה ליזמים ו-ועדת צמח שעסקה בשאלת יצוא הגז. לדברי המבקר, משרד האנרגיה אימץ באופן חלקי את מסקנות הוועדות ובכל מקרה מדיניותו בנוגע לחלק מהסוגיות העקרוניות חסרה. "המשרד לא עשה די לגיבושה", כתב. עוד מוסיף המבקר, כי "בנושאים שבהם לא הצליח המשרד לקדם את פעילותו לנוכח הנגיעה שלהם לכמה מקבלי החלטות ולכמה רגולטורים, הוא לא הביא את המחלוקות להכרעת הממשלה".

משרד האנרגיה פועל על פי חוק הנפט בכל הנוגע לחיפוש נפט וגז טבעי, להפקתם ואספקתם. מהדוח עולה כי מדובר בחוק לוקה בחסר, שלא ממסד משטר פיקוח מלא על משק הגז הטבעי שהתפתח עם השנים. כך למשל, חוק הנפט אינו מגדיר את התנאים ולוחות הזמנים להכרה בתגלית ואין בו או בתקנות שיטה לחישובה של כמות מסחרית. הדרישות המקצועיות והפיננסיות בחוק ממבקשי זכות חיפוש גז בים נמוכות, והתוצאה עלולה להיות נזק סביבתי או אי הצלחה במימון הקידוחים או ההפקה שהיזם התחייב לה. כך קרה, כותב המבקר, שרק מפעיל אחד בעל ניסיון משמעותי (שותפות נובל אנרג'י ודלק) גילה שדות גז טבעי בשטחים בגינם קיבל את הרישיון.

בנוסף מעיר המבקר כי טרם גובשו הנחיות למתן אישור יצוא, תקנות העברת זכויות נפט התפרסמו רק ביולי 2015 לקראת פרסום הדוח וטרם החל תהליך קביעת הוראות מקבילות לעניין תמלוגים לפי חוק הנפט. בנוסף מציין המבקר כי המדינה העניקה למספר בעלי רישיונות שמצאו תגליות שטר חזקה לחיפוש גז טבעי ולהפקתו למשך עשרות שנים. שטר זה מסדיר את הזכויות והחובות של המחזיק בו, אך לדברי המבקר שפירא משרד האנרגיה לא גיבש נוהל לכתיבת שטר "חזקה", כמקובל במדיות אחרות. כתוצאה, ניהלה המדינה לא פעם מו"מ עם מחזיק הרישיון על שטר חזקה באופן שמקשה על שמירת מכלול האינטרסים של הציבור.

בחוק הנפט גם אין קביעה ברורה בנוגע לאופן חישוב התמלוגים. המבקר קורא למשרד האנרגיה לסיים בהקדם את קביעת ההוראות לגבי התמלוגים ולפרסמן נוכח הפיתוח הצפוי של מאגר לוויתן בשנים הבאות והרווחים הגדולים שהוא צפוי להניב. המבקר מזהיר כי ללא יישום הרגולציה בחלק ניכר מנושאים אלו לא ניתן יהיה ליישם את מתווה הגז.

המבקר מותח ביקורת על מבנה הבעלות של השותפויות בשדות הגז: תמר, לוויתן, תנין וכריש. לדבריו, מספר החברות המחזיקות בכל שדות הגז הטבעי הינו נמוך. מהדוח עולה כי יש לבחון את מבנה הבעלויות וההחזקה של הרישיונות הקיימים לחיפושי נפט ואת אופן הענקת הרישיונות העתידיים, שמא תמצא את עצמה במצב דומה.

הדוח גם מדגיש כי המדינה טרם מצאה או הכשירה מאגרי אחסון לגז טבעי, למרות החלטת ממשלה והכרזת שר האנרגיה כי יינתן רישיון אחסון לשדה הגז מרי B. כך נותר שדה תמר כמקור אספקה יחיד והביטחון האנרגטי נפגע. עקב כך גובר הצורך לפיתוח מהיר של שדות נוספים. המבקר העיר למשרד האנרגיה כי היה עליו לקיים את כל הבדיקות הדרושות בסמוך למועד קבלת החלטת הממשלה בשנת 2013, ולבחון את העלות מול התועלת שבהפעלת מאגר אחסון.

גם הממונה על ההגבלים העסקיים דיוויד גילה לא נותר חף מביקורת. מבקר המדינה ביקר את התנהלותו לאחר שחזר בו מטיוטת הצו המוסכם אותו קבע. המבקר טוען כי "משנת 2011, בתקופה הארוכה שבמהלכה שקל את שיקולי התחרות, עד שחזר בו מטיוטת הצו המוסכם בדצמבר 2014, העמיקה אי הוודאות בענף הגז הטבעי. ההחלטה לסגת מהצו המוסכם התקבלה לאחר פרק זמן ארוך וללא שיתוף של יתר הנוגעים בדבר, כמו גם עבודת מטה מסודרת. נוסף על כך, בפרק הזמן שבין מרץ עד דצמבר 2014 הסתמכו הגופים הממשלתיים וזרועות הממשלה הרלוונטיות על ההנחה שפעילותם במשק תימשך ברוח הצו המוסכם שהציע הממונה", כתב.

לדברי המבקר, החלטת שקיבלו רגולטורים במשק הגז הטבעי נטו לשקף לעיתים סדרי עדיפויות שבתחומי סמכותם ללא תכלול של כל השיקולים הלאומיים. מבקר המדינה מזהיר כי התנהלות זו של רגולטורים וכן משרדי ממשלה שלא פועלים בתיאום יחריפו את המחסור הצפוי בגז טבעי, ישוו למדינת ישראל דימוי שלילי ויביאו לעיכוב בפיתוח שדה לוויתן ושדות נוספים שבתורו יפגע במשק הישראלי כולו.

הדוח מצייר תמונה של מחסור בהון אנושי, הן במערכת האקדמית והן בתפקידי פיקוח בממשלה. מספר העובדים המקצועיים במשרד האנרגיה בתחום החיפוש וההפקה של גז טבעי מצומצם מאוד. הדבר מאלץ את משרד האנרגיה לעשות שימוש רב ביועצים חיצוניים בעניינים שהם בליבת עיסוקו המקצועית של המשרד, ויוצר תלות יתר בייעוץ חיצוני. דוגמה לכך היא מינוי של ממלא מקום בראש רשות הגז שעמד גם בתפקיד מנהל יחידת הנפט מבלי שימונה לו מחליף מה שהביא לפגיעה של שתי היחידות הללו.

המבקר מצא אי סדרים בפעילותן של שתי המועצות שאמורות היו להוביל את המדיניות בתחום הגז הטבעי. כך למשל, המועצה המייעצת שהוקמה מכוח חוק הנפט פועלת עד היום ללא יו"ר קבוע. ישיבותיה, כמו ישיבות מועצת הגז, התקיימו ללא מעניין חוקי של חברים. יתר על כן, לא ניתנה הכשרה לחברי המועצה וכישוריהם לא הולמים את התחום. המבקר גם מתח ביקורת על כך שלא הוקם מרכז מידע לאומי לחיפושי נפט וגז, שלדבריו יכול לסייע לחיפוש והפקה של גז טבעי, לעודד כניסת יזמים לתחום הנפט והגז ולתמוך בפעילות מחקר ופיתוח.

לסיכום קובע המבקר כי אכן קיים מונופול בתחום הגז ולשם כך על הממשלה לוודא כי מחיר הגז יהיה תחרותי. על הממשלה לבחון את הצורך בשימוש במגוון האמצעים העומדים לראשה ובראשם פיקוח על המחירים". עליה לפעול בעניין זה מתוך איזון בין הצורך לפתח את משק הגז לבין האינטרסים של הצרכנים מול המונופול החזק הקיים ובכללם הצורך להוזיל את עלות ייצור החשמל ולהפחית את יוקר המחיה". עוד טוען המבקר כי משק הגז נמצא בימים אלו בצומת קריטי, ולכן על הממשלה להשלים מהלך של קביעת מדיניות שלמה וכוללת ובהתאם לה להכין תכנית עבודה לטווח ארוך שתכלול אבני דרך, לוחות זמנים, משימות ומנגנוני מעקב ובקרה על יישומה.

"הוקמו ועדות בין-משרדיות שכל אחת מהן נועדה לטפל באופן ממוקד בסוגיה מהותית אחת מני רבות. אולם סוגיות היסוד המשפיעות על עתידו של כלל המשק לא הוסדרו. המדיניות הממשלתית החסרה מתבטאת בהיעדר תעדוף בין יעדי המשרדים הנוגעים למשק הגז הטבעי ובחוסר יכולת לפתח את משק הגז הטבעי בישראל בראייה ארוכת טווח, שתאזן את מכלול השיקולים".

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מאפייניה הייחודיים של מדינת ישראל, בין היתר בתחום הגאופוליטי ובתחום הביטחוני, נדרש משרד האנרגיה להציג לממשלה את ההשפעות השונות שיש לתגליות הגז על מגוון התחומים ולא להסתפק בתחומי האנרגיה בלבד. "על משרד האנרגיה לרכז את גיבושה של מדיניות לאומית כוללת למשק הגז הטבעי שתבטא את החזון ארוך הטווח של המדינה, ולהביאה לאישור הממשלה. על פי המדיניות יותווה מערך סדור של החלטות ופעולות, של משרד האנרגיה ושל זרועות הממשלה הפועלות במשק זה".

הדוח מתייחס לבדיקה שנערכה בין יולי 2014 ליוני 2015 וכללה את פעולות הממשלה וזרועותיה לצורך פיתוח משק הגז הטבעי. נבדקו משרד האנרגיה, רשות ההגבלים ומשרד הכלכלה, לצד בדיקות השלמה במועצה הלאומית לכלכלה ובמטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, באגף התקציבים וברשות המסים שבמשרד האוצר, בנציבות שירות המדינה, ברשות החשמל, במשרד להגנת הסביבה, ברשות לשיתוף פעולה תעשייתי, בנתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ ובמועצה להשכלה גבוהה.