משרד החינוך מתנער מאחריותו למורי הקבלן

העסקת אלפי מורי קבלן בניגוד להנחיות, התעלמות של משרד החינוך מהפערים בין הרשויות המבוססות לחלשות ופערים הולכים וגדלים בחינוך הרך בין המגזר היהודי ללא-יהודי – אלו חלק מהממצאים הבעייתיים שחושף היום (שלישי) מבקר המדינה בדוח ביקורת על משרד החינוך.

תופעת ההעסקה הלא ישירה של מורים מצביעה על מגמה הולכת ומתרחבת של הפרטה בתוך מערכת החינוך. המושג "מורי קבלן" כולל סוגים שונים של אנשי חינוך, אך הבסיס המשותף לכולם הוא העסקתם על ידי גופים ועמותות חיצוניות למשרד החינוך ולרשות המקומית. רוב מורי הקבלן מעבירים שיעור תגבור למקצועות הליבה ושיעורי העשרה לתלמידים, הממומנים על ידי גורמים חיצוניים ולעתים בהשתתפות ההורים.

המבקר מיקד את בדיקתו בתופעת העסקת מורי קבלן אשר מהווים חלק קבוע מהצוותים בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים ומלמדים מקצועות ליבה, חלקם מחנכי כיתות, אך אינם מועסקים על ידי משרד החינוך או הרשות המקומית. הדוח מעלה כי העסקת מורי קבלן אלו מתרחשת בניגוד למדיניות משרד החינוך, שלפיה רק מורים המועסקים באופן ישיר על ידי משרד החינוך או הרשות המקומית יוכלו ללמד מקצועות ליבה ולחנך כיתות. עמדה זו קיבלה משנה תוקף בדצמבר 2014, כשמנכ"לית משרד החינוך מיכל כהן השיבה למשרד המבקר בסוגיה זו וקבעה כי "המדינות היא שאין להעסיק מורים עובדי קבלן בליבת המערכת".

הממצאים בסוגיה זו מעלים שורה של כשלים: משרד החינוך לא מיפה את התופעה, לא אסף מידע על אודות הסמכתם של המורים והתאמתם ללמד מקצועות חובה ולא פעל להגברת הפיקוח על העסקתם. זאת, חרף מחקרים עקביים המוכיחים יחס ישר בין טיב הלמידה והישגי התלמידים לאיכות ההוראה. בדיונים חוזרים בוועדת החינוך בכנסת, עוד משנת 2006 ועד עתה, הועלו קשיים חוזרים ונשנים לקבלת נתונים על אודות מספרם של המורים ותנאי העסקתם ממשרד החינוך. זאת, בניגוד להצהרותיו של שר החינוך לשעבר גדעון סער, שאמר במהלך הדיונים כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא ואף הקים בנובמבר 2011 את ועדת בר גיורא שמטרתה הייתה צמצום תופעת העסקה קבלנית. הוועדה הגישה את מסקנותיה בתחילת 2012 ואלו נתקבלו במשרד החינוך "כטיוטה בלבד". הליקויים באיסוף המידע השפיע באופן ישר על יכולתו של מערך הפיקוח במשרד למלא את תפקידו. בשורה התחתונה, משרד החינוך לא מיגר את התופעה במשך שמונה השנים האחרונות.

דוחות של מרכז המידע של הכנסת, שנכתבו לאורך השנים האחרונות, מעריכים כי בישראל עובדים כ-2,000 מורי קבלן. מבקר המדינה בדק מקורות שונים והתבסס על מדגם מייצג של בתי ספר ("בקרת תקן"), שערך משרד החינוך בשנת הלימודים תשע"ג לפני שנתיים, ומצא כי מספרם של מורי הקבלן המלמדים מקצועות ליבה בבתי ספר יסודיים הוא כפול ונאמד ב-4,000. הם מהווים 7% מתקן המורים בבתי הספר היסודיים. מורים אלו לימדו בממוצע כ-12% מכלל שעות ההוראה שבתקן של אותם בתי ספר.

כשל חמור נוסף הוא בתנאי העסקת המורים. העסקה בלתי ישירה פוגעת בביטחון התעסוקתי של מורי הקבלן, שכן חוזי ההעסקה מתחדשים מדי שנה ותנאי שכרם נמוכים בהשוואה לעמיתיהם המועסקים בצורה ישירה. זאת בניגוד להנחיות משרד החינוך המחייבות את המעסיק לשלם למורי הקבלן שכר זהה לזה של עובדי ההוראה המועסקים על ידי המדינה ומבצעים את אותה העבודה. זאת ועוד, מורי הקבלן אינם מקבלים שכר בחופשות של משרד החינוך, עובדה היוצרת פערים ומעמדות שונים בקרב המורים – לעתים אף בין מורים המועסקים באותם בתי ספר – ופוגעת במעמד המורה.

באשר ללימודי מקצועות הליבה, מצא מבקר המדינה גם פגיעה ישירה בתלמידים ברשויות חלשות כלכלית. זאת, על ידי עקיפת יעדי "תקצוב דיפרנציאלי" – שעות תגבור נוספות לבתי ספר יסודיים שמועברות באופן אחיד לרשויות לפי "מדד הטיפוח" שלהם. לפי עיקרון התקצוב, תלמידים ביישובים המוגדרים בעשירונים העליונים במדד הטיפוח – קרי במצב סוציואקונומי נמוך – נהנים מתוספות של שיעורי תגבור מתוך עיקרון השוויון וצמצום הפערים בחינוך. ואולם, בפועל, מצא המבקר כי רשויות מקומיות מבוססות משתמשות בשעות הלימוד של מורי הקבלן המועסקים דרך חברות ועמותות עירוניות, ומפצלות שיעורים לכיתות לימוד קטנות. באופן זה הן מעניקות לתלמידים בעירן שעות תגבור מעבר ליעדי התקצוב שקבע משרד החינוך. המבקר רואה זאת בחומרה בעיקר לאור העובדה כי למשרד החינוך הייתה גישה לנתונים על אודות פיצול כיתות והשתלבות מורי קבלן במצבת שיעורי הלימוד, אך לא עשה בהם שימוש.

נושא נוסף שנכלל בדוח הוא הפערים בחינוך בגיל הרך ויישום הרפורמות בגני הילדים. גם בנושא זה מצא המבקר שורה של כשלים, ובהם היעדר דיון במשרד החינוך על שינוי התקן הקיים בגני הילדים בארץ. לפי התקן הקיים, בגני הילדים צריכים להיות גננת וסייעת על 35 ילדים – שיעור גבוה לילד בהשוואה למדינות מפותחות ובניגוד להמלצות התכנית הלאומית לחינוך. המבקר מציין כי במסגרת הרפורמה "אופק חדש" נוספו לגננות 40 דקות לעבודה בגן בשל ריבוי המשימות והגידול בכמות הילדים, אך הדבר אינו מספיק. כמו כן, המערך התומך בגננות, קרי הסייעת והמפקחת, היה אמור לגדול ולהיבנות מחדש – דבר שלא קרה עד היום.

המצב הקיים אף הוביל לפערים בין הרשויות המבוססות לאלו החלשות מבחינה כלכלית. כך, למשל, הרשויות החזקות החלו באחרונה לממן סייעת נוספת לגני הילדים, בניגוד למקבילותיהן החלשות יותר.

כשל נוסף הוא אי הסדרת תפקידי הסייעת, עובדת רשות הממומנת מתקציב משרד החינוך, ובהליך הכשרתה. עוד בתחילת העשור הקודם עמדו משרד החינוך, משרד הפנים והמרכז לשלטון מקומי על הצורך להסדיר הכשרה מקצועית ופיקוח על תפקידה של הסייעת, אך עד היום לא עשו כך. ליקוי נוסף הוא היעדר פיקוח על הגנים בחינוך המוכשר (מוכר שאינו רשמי), במגזר המיעוטים ובגנים הרשמיים.

במצב הקיים ישנם פערים בין הנדרש לקיים בפועל באשר ליחס בין מספר הגנים למפקחת. לפי הנוהג, שאינו מעוגן בכתב, המפקחת אחראית לכל היותר ל-100 גנים, ובמחוזות צפון ודרום עד 80 גנים. מבדיקת המבקר עולה כי ברוב המקרים, היחס המרבי לא נשמר.

כמו כן, תפקידה של המפקחת נדרש להגדרה מחודשת לאור משימות בלתי פורמליות שהיא מבצעת בפועל במסגרת "אופק חדש". עם זאת, משרד החינוך לא קידם יוזמה זו ולא גיבש שיטות עבודה חדשות או הכשיר מפקח לביצוען במהלך העשור האחרון.

המבקר אף מצא כשלים בייעוץ החינוכי בגנים. בשנת הלימודים הקודמת רק 20% מכלל הגנים זכו לייעוץ חינוכי, וגם נמצאה שונות גדולה בין מחוז למחוז. המבקר גם בדק אם הפערים הבין-מגזריים בגני ילדים (יהודיים ולא יהודיים) צומצמו לאור תכניות ממשלתיות שמומשו בחלקן לאורך השנים. בדיקתו מעלה כי אותם פערים נשמרו: במגזרים הערבי והבדואי, שיעור הילדים הלומדים בגנים הרשמיים נמוך משמעותית מאשר במגזר היהודי. פערים אלו אף הולכים וגדלים. כך, למשל, כ-36% מבני השלוש במגזר הבדואי וכ-26% מהמגזר הערבי בשכבת גיל זו לא למדו בשנת 2014, לעומת כ-13% במגזר היהודי, בעוד שבשנת 2010 הנתונים עמדו על כ-29% במגזר הבדואי, 40% במגזר הערבי ו-31% במגזר היהודי. משמעות הדבר הוא כי בעוד התופעה הולכת ופוחתת באופן דרמטי במגזר היהודי, הרי שבמגזרים האחרים מדובר בירידה קלה בלבד.

אחת הסיבות לפערים אלו היא המחסור חמור בגנים ביישובים הבדואיים. למרות עובדה זו, מצא המבקר פערים משמעותיים בין מספר הבקשות לפתיחת כיתות גן שהגישו היישובים הבדואים בשנים 2014-2012 לעומת אלו שאישר המשרד - רק כמחצית מהבקשות התקבלו. זאת ועוד, רבים מהגנים במגזר המיעוטים ממוקמים במבנים שאינם מותאמים לפעילות ההתפתחותית של הילדים. חסך נוסף הוא בהיקף השעות: ילדי הגנים במגזר היהודים לומדים שישה ימים בשבוע, לעומת מקביליהם במגזרי המיעוטים שלומדים במשך חמישה ימים בשבוע ואינם מקבלים פיצוי פדגוגי, כמו תוספת שעות או פעילות העשרה.

כמו כן, תכניות הלימוד לגנים לא הותאמו לתרבות ולשפה של מגזר המיעוטים. האגף האחראי על כך, נכתב בדוח, לא הקצה את המשאבים הנדרשים להתאמתן ולהטמעתן. עוד נמצא כי לא כל התכניות שנכתבו בעברית תורגמו לערבית, התרגומים הקיימים אינם מדויקים ואיכותיים וכי אין תכנית מורשת ייחודית למגזר הערבי הכתובה בשפה הערבית.

הפערים בין המגזרים מתבטאים גם ביישום החוק לחינוך חובה לילדים בני שלוש וארבע. החוק הקיים, פרי החלטתה של ועדת טרכטנברג, מיושם באופן שונה: רק 74% מהרשויות של המגזר הערבי הוציאו זאת לפועל, לעומת 86% במגזר היהודי. יודגש כי יישום מלא של החוק אמור היה להתבצע בשנת הלימודים הנוכחית, תשע"ה, בכפוף להחלטת ממשלה מינואר 2012. ואולם בשל תלונות רבות של הורים, שלפיהן לא נערכו לכך, ולאור העובדה כי לא בכל הרשויות המקומיות נבנו מספיק גנים עירוניים, הודיעו במשרד החינוך על דחיית יישום החוק לשנה הבאה.

ממשרד החינוך נמסר בתגובה לטענות על העסקה קבלנית כי הוא מקדם מדיניות לצמצום היקף אופן העסקה זה. "מנכ"לית המשרד הנחתה כי הגורם המעסיק חייב לשלם את שכרם של עובדי הקבלן בהתאם להסכמי השכר הקיימים והדגישה כי יש להבטיח שהם יקבלו את השכר המגיע להם על פי כל דין, כולל ההסכמים הקיבוציים החלים על עובדי הוראה ונהלי המשרד. מנכ"לית המשרד הוציאה הנחיה למנהלי המחוזות להגביר את הפיקוח והבקרה לצמצום ההעסקה של מורי קבלן. נוסף לכך, לפני כשנה הוקם מנהל פיקוח ובקרה אשר אחד מתפקידיו הוא לבחון מקרים מעין אלה ולפעול לצמצום מקרים של העסקה שאינה ישירה. בתוך כך, הנחתה המנכ"לית להקים צוות משרדי אשר יבחן את הנושא ויגבש תכנית עבודה לטיפול בסוגיה על רבדיה השונים", נמסר.

באשר לטענה שהמשרד לא משתמש בנתונים שיש לו על אודות מורי הקבלן, נמסר כי המשרד עבר בתשע"ד לעבודה במערכת נתונים ממחושבת חדשה אשר בה יהיה ניתן לדווח גם על מורים מן החוץ. עד להשלמת הפיתוח של מערכת זו, מינהל רישוי, בקרה ואכיפה מפתח מודל בקרה ייעודית מדגמית, אותה ישלב במערך הבקרות השוטפות בבתי הספר היסודיים. בבקרה ייבדקו מערכות השעות של מורים מן החוץ כדי לוודא את התאמתם ללימוד המקצועות אותם הם מלמדים", נמסר.

באשר לטענה על שיטת התקצוב הקיימת: "על מנת לתת מענה פרטני לאוכלוסיות חלשות, המשרד מתקצב באופן תוספתי את אוכלוסיות אלו כדי לצמצם פערים. שיעור התקציבים המיועדים לאוכלוסיות החלשות עומד בשיעור על 12% מתקציב המשרד. המשרד הכריז על תקצוב דיפרנציאלי החל משנת הלימודים הנוכחית, תשע"ה, לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. היישום יהיה על פני חמש שנים. בהתאם לשיטה, יהיה תקצוב בסיס אחיד לכלל המערכת ועל גביו תקצוב נוסף לפי צרכיו של כל תלמיד ובהתאם למדד הטיפוח. קרי, בתי ספר באשכולות הסוציו-אקונומיים החלשים יקבלו יותר שעות. נוסף לכך, האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון החל בהגדרת קריטריונים חדשים לתקצוב תכניות לילדים ונוער בסיכון".

על הפערים בחינוך הרך: "התקיימו דיונים רבים בנושא סייעת נוספת בגנים. משרד החינוך נתן למעלה מ- 1,000 תקנים לשיבוץ בנות שירות לאומי שישמשו ככוח עזר נוסף בגני הילדים לגילאי שלוש, בהם יש יותר מ-20 ילדים.

בנושא הכשרת הסייעות: "הסייעות אשר מועסקות על ידי הרשות המקומית, מוכשרות על ידי הרשות כאשר משרד החינוך הוא שותף מלא ביחד עם השלטון המקומי בקביעת הגדרות התפקיד ובבניית סילבוסים להכשרה שמתבצעת במהלך העבודה של הסייעת".

באשר לפיקוח של משרד החינוך, נמסר כי "בעקבות החלטות ועדת טרכטנברג לחינוך חינם, המשרד העביר בקשה למשרד האוצר לתוספת תקני פיקוח. תפקיד המפקחת לא השתנה ב'אופק חדש', אלא חידד מרכיבים פדגוגיים שכלולים בתפקיד". באשר לייעוץ לגנים: "משנת הלימודים תשע"ד לכל מפקחת הוקצו 13 שעות ייעוץ, שבהן היא משתמשת בהתאם לצרכי אזור הפיקוח".

באשר למגזר הלא יהודי, נמסר כי "הטענה אינה נכונה. בגילים שלוש עד חמש במגזר הערבי לומדים 84%. באשר לבדואים בדרום: 71% מבני שלוש עד ארבע לומדים במסגרת חינוך".

על המחסור בגני ילדים רבים במגזר הבדואי, נמסר כי "בשנים האחרונות תוקצבו גני ילדים רבים במגזרי המיעוטים. לדוגמה, בין השנים 2010-2014 תיקצב המשרד בניית כ-760 גני ילדים במגזר הלא יהודי, לעומת כ-2,067 גנים במגזר היהודי, שהם כ-37% מכלל התקציב לגני ילדים. זאת, כשהמגזר הלא יהודי מהווה רק כ-20% מכלל האוכלוסייה. אחוז המבנים הלא מותאמים במגזר המיעוטים דומה לאחוז המבנים הלא מותאמים שיש במגזר היהודי. יצוין כי המשרד פועל במטרה להתאים את הבניינים בכל המגזרים".

על הטענה כי במגזר הלא יהודי לומדים יום לימודים פחות בגני הילדים, נמסר כי "המשרד מתקצב את הרשויות בהתאם למספר ימי ההפעלה שלהם בפועל, כך שבמגזרי המיעוטים מתוקצבים בחמישה ימי פעילות".

על תכניות הלימודים במגזרי המיעוטים: "מספר תכניות לימודים מתואמות נמצאות בשלבי סיום פיתוח. מדובר בתכניות בערבית בחינוך גופני, במתמטיקה, בשפה ובמדע וטכנולוגיה".


לפניות לכתבת רויטל בלומנפלד: revital.blumenfeld@walla.com