המבקר: מספר טיסות השרים זינק חרף ההחלטה על קיצוץ

שרים וסגני שרים טסים לחו"ל ללא נהלים מסודרים ואחידים, המידע הקשור לנסיעותיהם לא נשמר באופן מסודר, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של נסיעות עובדי המשרדים לחו"ל, כך שלא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות. כך עולה מדוח מיוחד של מבקר המדינה, יוסף שפירא, שהתפרסם היום (רביעי).

דוח מבקר המדינה - סיקור מיוחד בוואלה! חדשות

מהדוח לא עולה אף המלצה אישית כלפי שר או סגן שר בהווה או בעבר, אבל הוא מתאר תמונת מצב בעייתית, של זינוק במספר הנסיעות בעשור האחרון, ללא הסדרה של תהליך אישור ותקצוב הנסיעה. המבקר מצביע על כך שבתקופת כהונת ממשלת נתניהו השנייה, מאפריל 2009 ועד יוני 2011, "היה מספר הנסיעות השנתי הממוצע של כלל השרים גדול בכ-60% ממספרן בממשלות הקודמות לה". בשנת 2008 נרשמו 68 נסיעות במימון ממשלתי. בשנת 2009 המספר קפץ ל-99 נסיעות, ובשנה שאחריה כבר עמד על 145. כל זאת, קבע המבקר, בניגוד להחלטת הממשלה ממאי 2009 לקצץ 25% בתקציב הנסיעות לחו"ל של עובדי המגזר הציבורי.

הדוח חובר לבקשת הוועדה לביקורת המדינה, בעקבות תחקיר תוכנית "המקור" בערוץ 10, שזכה לכינוי "ביבי טורס". בעקבות דרישת ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הוחלט בקדנציה הקודמת לערוך שתי בדיקות במקביל: בדיקה אחת סביב נסיעותיו של נתניהו, ובדיקה מקבילה שתקיף את כל נסיעות השרים וסגני השרים בשנים 2011-2003, השנים הקשורות לתחקיר שפורסם בעניין נתניהו.

בפתח דבריו, הבהיר המבקר כי הדוח הקשור בנתניהו יתפרסם במועד מאוחר יותר. "עקב בדיקה שמקיים היועץ המשפטי לממשלה בנושא, נבצר ממשרד מבקר המדינה למסור למר נתניהו את החומר, ששימש בסיס לאמירות הביקורת. לפיכך, נמנע מנתניהו להגיב על הממצאים שהעלתה הביקורת. נכון ל-13.2.14, טרם קיבל היועץ המשפטי לממשלה החלטה סופית בעניין", נכתב בדוח.

הדו"ח גם מצביע על תופעה מטרידה, לפיה לפחות 28% מן הנסיעות מומנו על ידי גופים חיצוניים, מימון שעלול להוביל לניגוד עניינים בין השר הנוסע לגוף המזמין. בין הגופים נמצאים ארגונים בינלאומיים, ארגונים יהודיים, ממשלות זרות ועוד. בשל העובדה כי לא נערך איסוף ורישום מסודר, לא מופיעים נתונים על 12% מן הנסיעות, כך שלא ניתן לדעת מי מימן אותן.

לגבי נסיעות השרים וסגני השרים, שמסתכמות בעשרות עד מאות אלפי שקלים לנסיעה, עולה מהדוח כי "לא נקבעו כללים ותקרות הוצאה למרכיבי ההוצאה השונים, והדבר עלול להביא להוצאות לא מבוקרות, ובכך לפגוע במימוש עקרון היעילות והחיסכון בשימוש בכספי הציבור". לגבי נסיעות הקשורות במימון חיצוני, מצביע המבקר על כך שהגוף המזמין משלם בדרך כלל על הלינה וההטסה, ואילו קופת המדינה נושאת בעלויות האבטחה, התקשורת והתחבורה הפנימית. "הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו טרם הנסיעה", נכתב בדו"ח.

המבקר שפירא מדגיש כמה כשלים בהליך קבלת האישור לנסיעה על ידי השרים. "בחינת הליכי הטיפול של משרדי הממשלה בנושא העלתה כי אין נוהל הקובע מי הגורמים או היחידות במשרד אחראים לכל אחד משלבי ההכנה של נסיעת שר או סגן שר לחו"ל. בפועל, אין במשרדים אחידות בדרכי הטיפול בנסיעות, לרבות הגדרת הגורמים המאשרים והגורמים המבצעים. הדבר פוגע ביעילות, ולא פחות חשוב - ביכולת לקיים הליכי פיקוח ובקרה נאותים כנדרש לפי סדרי מינהל תקין. המידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור. אין תקצוב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של נסיעות עובדי המשרדים לחו"ל. כך שלא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות לחו"ל של שרים".

בהמשך, מציין המבקר כמה מקרים של חריגה מנהלים, בהם "מקרים אחדים בתקופה האמורה שבהם נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי בלי שהשרים פנו לוועדת המתנות או לגורם מוסמך אחר לקבלת היתר כנדרש". במקרה אחר, כותב המבקר, "נמצאו נסיעות שבעניינן היו השרים חייבים לכאורה לפנות לוועדה למתן היתרים, למשל עקב חשש לניגוד עניינים בשל זיקה אישית. למרות זאת רק שני שרים פנו בתקופה האמורה לוועדה למתן היתרים לבחינת שתי נסיעות לחו"ל".

לגבי נסיעות שעניינן גיוס תרומות, כותב שפירא: "נוהל גיוס תרומות קובע כי שר ישיב להזמנה להשתתפות באירוע שמהותו גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו. נמצא כי בתקופה הנדונה נסעו שרים וסגני שרים לכ-60 נסיעות שעניינן גיוס כספים, אך רק לגבי כ-10% מהן פנו השרים ליועץ המשפטי של משרדם להיוועצות כנדרש בנוהל". בשנים 2008 עד 2010, מצביע הדו"ח על כך שמחצית מנסיעות השרים יצאו לפועל מבלי שהם פנו לגורמים המוסמכים על מנת לקבל את חוות דעתם טרם הנסיעה,וכך גם לגבי כמה מקרים של נסיעות בנות ובני הזוג של השרים והשרות, שיצאו לחו"ל במימון חוץ ממשלתי מבלי שקיבלו על כך היתרים. בשנים 2010- 2011, נמצא כי "התקיימו נסיעות שרים שלא בהתאם להחלטות וועדת המתנות". כמו כן, 86% מנסיעות השרים במימון שאינו ממשלתי התקיימו מבלי שהתקבלה לגביהן חוות דעת משפטית.

בדוח מעלה המבקר גם תהייה על נתון סטטיסטי יוצא דופן - במהלך השנים הוגשו לממשלה מאות בקשות של שרים לנסיעות. כולן, ללא יוצא מן הכלל, אושרו ללא הערות או הסתייגויות. המבקר מתח ביקורת חריפה על הנוהג לתת אישור אוטומטי לנסיעות השרים בממשלה, וכתב: "ההחלטות התקבלו על בסיס מידע חלקי וחסר, ובלא שהתקיים דיון בתועלת שתופק מנסיעת השר עבור הממשלה כולה". עוד נמצא בדוח כי נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי אושרו מהבחינה המשפטית, מבלי שנבדקו הזיקות האישיות של השר לגורם המממן או הזיקות הכלכליות והמקצועיות של המשרד לגוף שמימן את הנסיעה.

המבקר המליץ לערוך הסדרה מקיפה של הליכי אישור הנסיעות, הקפדה על מילוי הוראות ובקרה ופיקוח על כל ההיבטים הנוגעים לנושא זה. על העובדה כי חלק ניכר מהנסיעות כלל לא נבחנו מבחינה משפטית, כתב שפירא כי הדבר "מחייב שינוי מידי בהתנהלות השרים והסגנים בטרם נסיעתם לחו"ל. "על השרים וסגני השרים להקפיד ולקיים את הדרישה היסודית שכל נסיעה במימון של גורם שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך. בחינת הנסיעה חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מקיף שימסרו השרים. באופן זה יהיה אפשר להנהיג מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש כי הבחינה המשפטית אינה גורעת מאחריותם האישית של השרים וסגני השרים ומחובתם להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים או ממראית עין של מצב כזה".

המבקר שפירא אף המליץ כי החשב הכללי באוצר יקבע כללים ותקרת תקציב להוצאות מתקציב המדינה לנסיעות השרים ופמליותיהם. עוד המליץ, כי יש להקפיד על תיעוד והליך האישור של כל נסיעה, ולהסדיר נהלים אחידים לנסיעות שרים וסגני שרים. המלצה נוספת של שפירא היא לחדול מהנוהג לממן נסיעות של שרים על ידי גופים חיצוניים, אלא רק מתקציב המדינה. "היסוד לעמדה זו הוא הצורך לשמור על טוהר מידות, ניקיון כפיים ואתיקה ציבורית בפעילותם של שרים וסגני שרים למנוע אפשרות למחויבות כלשהי כלפי הגורמים המממנים לרבות למראית עין", סיכם שפירא.

המבקר גם מותח ביקורת על שני המועמדים לנשיאות, דליה איציק ומאיר שטרית, על כך שבני ובנות זוגם טסו עימם לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, מבלי שאלה פנו לוועדה המתנות על מנת לקבל את אישורה לכך שלא מדובר במתנה אסורה. אשתו של שטרית טסה איתו ארבע פעמים לחו"ל בעת שזה היה שר בין השנים 2003- 2006, לארצות הברית, יוון, צרפת, גרמניה, ושוויץ. מנגד, בן זוגה של דליה איציק טס עימה לארצות הברית. איציק מסרה בתשובה לשאלת מבקר המדינה כי "ממשלת ישראל על מוסדותיה, מאז 1948 ועד שנת 2010, במשך 62 שנה לא מצאה לנכון לקבוע כללים ברורים ומנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לשליחותם את בני זוגם, הן כשמדובר במימון ממשלתי, והן כשמדובר במימון חוץ ממשלתי". מאיר שטרית מצדו השיב לפניית שפירא וכתב: "להווי ידוע כי כל נסיעת שר מחייבת אישור ממשלה". עם זאת ציין כי לא היה לממשלה נוהל שקבע כי יש לפנות "לוועדת אתיקה כלשהי". לגבי פנייה לוועדת המתנות מסר ח"כ שטרית כי "אמנם קיים נוהל מתנות, ואכן שרים רבים ואני בתוכם קיימו נוהל זה במלואו, אך איש לא ייחס זאת לנסיעות".

על כך העיר המבקר: "המימון שמעניק גורם שאינו ממשלתי לנסיעתו של בן או בת זוג המתלווים לנסיעותיהם של שר מגלם בדרך כלל מרכיב של טובת הנאה. בשל כך, במקרים שבהם בן או בת הזוג לא נתנו תמורה, ובהיעדר כללים המנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לנסיעתם את בני זוגם, היה על השרים האמורים לפנות לוועדת המתנות על מנת שתבחן אם אין במימון נסיעתם של בן או בת הזוג משום טובת הנאה אסורה, ואם ניתן להקנות לשרים את המתנה (מימון נסיעת בן הזוג) או שמא עליהם לשלם את שווייה".

המבקר גם נותן דוגמה אחרת להתנהלות לא תקינה של שטרית, שבו הוא היה מחויב לכאורה לפנות לוועדה למתן היתרים, משום שמימון הנסיעה היה בגדר טובת הנאה, או שיצר חשש לניגוד עניינים. המבקר מציין כי בשנת 2005 הזמינה חברה מסחרית ישראלית את שר התחבורה דאז לנאום באירוע גאלה חגיגי של החברה שנערך בניו יורק, במהלך ביקור שערך בארה"ב במימון ממשלתי. בביקורת עלה כי חברה אחרת המצויה בבעלות אשת השר הייתה מעורבת בהזמנתו. "נמצא כי אחת מעובדות החברה שהייתה בבעלות אשת השר שלחה מכתב הנושא את סמליל לוגו החברה לממונה על יחסים בינלאומיים במשרד התחבורה ואליו צירפה את ההזמנה הרשמית לאירוע. בהזמנה צוין שמו של השר דאז כנואם אורח, ובמכתב פירטה העובדת את סדר היום של האירוע, את כתובת המלון שבו יתקיים ואת נושא הרצאתו של השר", נכתב בדוח.

רעיית שטרית מסרה בתשובתה מינואר 2014 למשרד מבקר המדינה, כי מפאת חלוף הזמן "לא עלה בידה להיזכר בנסיבות האירוע", והוסיפה כי "יש להניח כי אם אכן נשלח מכתב שכזה מקורו בטעות של המזכירה". ח"כ שטרית מסר בתשובתו: "למיטב זכרוני לא נסעתי על חשבון של שום חברה מסחרית אלא מאחר והייתי בארה"ב בענייני משרדי התבקשתי על ידי [החברה המסחרית הישראלית] להרצות בכינוס שלהם ונעניתי". הוא הוסיף: "לא עולה על דעתי גם לו הייתה וועדת אתיקה כלשהי שהייתה נמנעת מלאשר לי להרצות, שהרי אין בהרצאתי שום טובת הנאה". הוא ציין כי כיוון שכך "לא היה נדרש כל אישור".

המבקר סיכם את המקרה וכתב כי הוא "העלה חשש לניגוד עניינים אישי אשר בשלו היה על השר לפנות לוועדה למתן היתרים טרם נסיעתו על מנת שתקיים את הבדיקה המתבקשת ותחליט אם להתיר לשר להשתתף באירוע ולקבוע באילו תנאים או לסרב לבקשתו".

גם על שר המדע לשעבר, דניאל הרשקוביץ, נמתחה ביקורת: בדצמבר 2009, נסע השר בהזמנת קהילה יהודית, לשאת הרצאות בארה"ב. לנסיעה זו הצטרפה רעייתו. כרטיסי הטיסה והשהות במלון מומנו על ידי הקהילה המזמינה. השר לא פנה לגורם מוסמך לשם בירור ולאישור נסיעתה של בת זוגו במימון שאינו ממשלתי.

סיפור נוסף שנקשר בשמו של דניאל הרשקוביץ התרחש בשנת 2011, אז הוזמן השר להרצות לפני ארגונים וקהילות יהודיים. ההזמנה נעשתה ביזמת עמותה שהקימו קבוצת רבנים מקרב הציונות הדתית במגמה להיות שותפים בעיצוב דמותה היהודית של מדינת ישראל. בדו"ח נכתב כי: "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבין הנהלת העמותה לבין השר דאז הרשקוביץ מתקיימת לכאורה זיקה אישית, משום שראש מחלקת קשרי חוץ בעמותה, שיזם וארגן את ביקורו והרצאותיו של השר דאז בחו"ל, הוא חתנו של השר דאז. עוד העלתה הביקורת שהשר דאז היה בעבר שותף לפעילויות של העמותה".

מטעמו של השר לשעבר דניאל הרשקוביץ נמסר:
"1. הנסיעה ב-2009. מדובר בתקלה שמקורה בטעות שבתום לב. באותה תקופה לא היה מודע השר לחובה לקבל את אישור ועדת המתנות ולכן גם לא נעשתה פנייה לוועדה. האירוע היה בנושא תורה ומדע וכל המרצים, והשר הוזמן כמרצה וכאיש מדע. כל המרצים בכינוס קיבלו מימון להם ולנשותים על ידי הוועדה המארגנת, כמקובל בכנסים כאלה. לקהילה שמימנה את הכינוס לא הייתה כל זיקה למשרד המדע והטכנולוגיה.
2. הנסיעה ב-2011. בניגוד גמור לאמור בדוח, הנסיעה הייתה במימון ממשלתי וזאת בעקבות החלטת ועדת ההיתרים שלא לאשר נסיעה במימון לא ממשלתי. על פי דרישת הוועדה אישרה הממשלה את הנסיעה כנסיעה ממלכתית ומשרד המדע הוא שמימן אותה. אמנם, בשל אי הבנה מימנה תחילה הקהילה בארה"ב את כרטיס הטיסה, אבל המשרד השיב לקהילה את כל התשלום.
העובדות המפורטות הועברו לידיעת מבקר המדינה לפני פרסום הדו"ח ויש להצטער על שהתעלם מהן. יודגש שוב, הנסיעה הייתה ממלכתית ובמימון ממשלתי כדת וכדין. כדאי להוסיף כי פרופ' הרשקוביץ אף מימן מכיסו נסיעה בתפקיד שאליה הוזמן כשר המדע לאיטליה. הנסיעה הייתה חודשיים לפני סיום תפקידו וכדי למנוע לזות שפתיים החליט השר לממן את הנסיעה והשהות באיטליה לו ולרעייתו ,מכיסם. הקבלה מצויה בידי פרופ' הרשקוביץ. יש בהתנהלות הזו ללמד על הזהירות המופלגת הגדולה שנהג פרופ' הרשקוביץ בכספי ציבור הן בתפקידו כשר בממשלה והן בתפקידיו הציבוריים האחרים".