פתרון טרכטנברג ליוקר המחיה: חשיפה לייבוא

נתונים ועובדות שתחשוף מחר הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, יאשרו כי מחאת מעמד הביניים בקיץ האחרון היתה מוצדקת. יוקר המחיה בישראל זינק בחדות בעשור האחרון, ואת המחיר שילם בעיקר "שליש הציבור" הידוע - זה שעובד, משרת בצבא ומשלם מסים.

ועדת טרכטנברג תמליץ על שורה של צעדים שיסייעו להקלה בנטל על מעמד הביניים, לצד טיפול שורש בבעיות המבניות של המשק.

על פי חישובי ועדת טרכטנברג לשינוי חברתי-כלכלי, עלותה של הריכוזיות לצרכנים בשלושה מהתחומים בלבד - בנקאות, אנרגיה ותחבורה - היא 10 מיליארד שקל בשנה, מהם 8 מיליארד שקל בבנקאות לבדה. עליות המחירים נבעו מכשל מתמשך ברגולציה הממשלתית ומריכוזיות גבוהה במגוון ענפים ותחומים במגזר העסקי - בהם בנקאות, חיסכון לפנסיה, מזון, מלט, תחבורה ציבורית, רכב, תחנות דלק וגז בישול.

עוד על המלצות הוועדה:
ההמלצות לתחבורה הציבורית: שבירת המונופולים
המלצות לענף הדלק: להחזיר הפיקוח על הסולר
המלצות לענף המזון: הגברת ייבוא מתחרה
ההמלצות לענף הגז: הפסקת הגז המצרי הביאה לכשל שוק
ההמלצות לענף הבנקים: הקמת ועדה שתגביר התחרות

בדיקה שערכה הוועדה העלתה כי בעשור האחרון משלמת משפחה ישראלית הרבה יותר על אותם מוצרים ושירותים, לא פעם יותר ממשפחה דומה במדינות מערביות. בין 1999 ל-2010 עלתה ההוצאה החודשית הממוצעת של משפחה בישראל בכ-44%, מ-9,345 שקל ל-13,496 שקל.

מקורבים לוועדה העריכו כי כדי ליישם את מלוא המלצותיה יידרשו 3-3.5 מיליארד שקל מדי שנה, במשך חמש שנים. מכיוון שהוועדה נחושה שלא לפרוץ את מסגרת התקציב, יגיע רוב המימון מהסטה של תקציב הביטחון ומשיפוי שיקבל משרד הביטחון ממשרד האוצר עבור חלק מהמסים שעליו לשלם לקופת המדינה.

אם לא יימצא מקור לכל הסכום, יוארך יישום ההמלצות, או שחלקו יידחה למועד מאוחר יותר. הוועדה פעלה בכמה צוותי משנה שכל אחד מהם התמקד בתחום מסוים: מיסוי, דיור, מאקרו, שירותים ציבוריים ויוקר המחיה ותחרותיות.

צוות התחרותיות הפועל במסגרת ועדת טרכטנברג ימליץ על שורה של רפורמות מבניות בענפי המשק הסובלים מתחרות נמוכה - בהם בנייה, רכב ודלק. ועדת טרכטנברג קובעת כי השיטה שבה פועל המשק כיום מנציחה את היעדר התחרותיות ומחריפה אותו - וכי דווקא בשורה של ענפים מונופוליסטיים משמשת המדינה כלי שרת בידי מונופולים ואוליגופולים, החפצים להגן על עצמם מפני כניסת תחרות. זאת, באמצעות חוקים, מכסים תקניים והיטלים שונים.

המלצות של צוות התחרותיות בראשות הכלכלן הראשי ברשות להגבלים עסקיים, ד"ר שלומי פריזט, ויו"ר הרשות לשעבר, דרור שטרום, הן השלמות רוחביות להמלצות של ועדת הריכוזיות שבראשות מנכ"ל משרד האוצר היוצא, חיים שני. בעוד שהמלצות שני מתמקדות בפירמידות ובהפרדה בין נכסים ריאליים לפיננסיים, המוחזקים בידי קומץ טייקונים, ההמלצות של טרכטנברג מטפלות באלפי בעלי עסקים במגוון רחב של ענפים. אלה המלצות שאינן דורשות תקציבים, אך עשויות להביא להורדה משמעותית ביוקר המחייה בתוך תקופה קצרה מרגע הפעלתן.

המלצות נוספות של הוועדה נוגעות למפנה במתווה הפחתות המסים שהוביל בנימין נתניהו בעשור האחרון, כשר אוצר וכראש ממשלה - ולהכבדת נטל המס הישיר על בעלי ההכנסות הגבוהות במשק. הוועדה תמליץ לקבוע מדרגת מס חדשה לבעלי הכנסות גבוהות ולהחזיר את מס היסף בשיעור של 2%-3% על בעלי הכנסות גבוהות במיוחד, כנראה של יותר ממיליון שקל בשנה.

כיום המס השולי המקסימלי הוא 44%. ועדת טרכטנברג צפויה להמליץ על מדרגת מס חדשה של 48%-49% שתוטל על בעלי הכנסות הגבוהות מ-40-50 אלף שקל ברוטו בחודש. ועדת טרכטנברג דחתה את האפשרות להטיל מס ירושה על עשירים - מס המקובל ברוב מדינות העולם המפותח.

הוועדה תמליץ, כנראה, גם על הקפאת מתווה הירידה במס החברות, ואולי אף תעלה את מס החברות ב-2012 ל-25%-26%. בשנים האחרונות יורד מס החברות מדי שנה, וכיום שיעורו הוא 24%. לפי המתווה הרב-שנתי של נתניהו ושל שר האוצר יובל שטייניץ, המס אמור לרדת מדי שנה ב-1% ולהגיע ל-18% ב-2016. מהלך כזה צפוי להקל מאוד על בעלי השכר הגבוה במשק, עצמאים ושכירים, שהקימו חברות.

הוועדה תמליץ על הקמת ועדה למאבק במעבר מתשלום מס הכנסה, ביטוח לאומי ומס בריאות למס חברות, באמצעות הקמת החברות - "חברות ארנק" בעגה של רשות המסים. אחת מדרכי המילוט של בעלי המשכורות הגבוהות במיוחד מתשלום מס הכנסה, ביטוח לאומי ומס בריאות גבוהים היא הקמת חברות. התופעה של הקמת חברת ארנק נהפכה לנפוצה בשנים האחרונות בקרב המאיונים הגבוהים באוכלוסייה, לאחר שהאוצר הגדיל באופן משמעותי את תשלומי הביטוח הלאומי (ומס בריאות) לבעלי שכר גבוה. בנוסף, ועדת טרכטנברג תפגע בעשירונים העליונים באוכלוסייה על ידי העלאת מס רווחי הון מ-20% ל25%.

המלצות אחרות של ועדת טרכטנברג מכוונות להגדלת היצע הדירות להשכרה במחירים נמוכים ממחיריהם הנוכחיים. ההמלצות מתבססות כנראה על מסגרת הרפורמה הממשלתית בנדל"ן שיזם נתניהו.המלצות נוספות של עוסקות בהקלות על מימון יציאת שני הורים לילדים קטנים לעבודה, כמו למשל חינוך חינם לגיל הרך.

אחת ההמלצות הדרמטיות היא הורדת מכסים לאפס בשתי פעימות. ההמלצה צפויה ליצור זעזועים בתעשייה, אך לא בטוח שהיא תשיג את מטרתה. זאת, מכיוון שאינה מתייחסת לנתח הרווחים הגבוה בקרב החברות הקמעוניות בישראל, שבגללו המחיר הנמוך שיושג ביבוא אינו מובטח לצרכן. לעומת זאת, לא ברור אם יהיו המלצות שמתייחסות במפורש למניעת עליות מחירים בקרב חברות קמעוניות, כמו רשתות שיווק, שאחראיות במידה לא מועטה ליוקר המחיה.

השוואה בינלאומית של מחירים העלתה כי הצרכן הישראלי משלם יותר על מוצרים הנהנים מהגנה ממשלתית, כמו מוצרי מזון המוגנים על ידי מכסות ייצור ומכסים. במחירו של שמן זית נמצאה ישראל היקרה ביותר; וגם במוצרים אחרים המחיר שמשלם הצרכן הישראלי גבוה במיוחד - עוף טרי, חלב מפוסטר, יוגורט טבעי, שוקולד חלב, קפה שחור, בירה, גבינה צהובה קשה ותפוחים.

בחינת העלויות ליצרנים ולצרכנים בתחומים מוגנים על ידי הממשלה, כמו בשר, עופות, דגים ומוצריהם, העלתה כי הצרכן שילם תמיד יותר מהיצרן. הקביעה מתבססת על השוואה בין מדד המחירים לצרכן למדד המחירים ליצרן. לעומת זאת, בתחום שפתוח לחלוטין ליבוא מתחרה - הנעלה - מדד המחירים לצרכן נמוך ממדד המחירים ליצרן.

מבדיקת הוועדה עולה כי לא רק המגזר העסקי אלא גם הממשלה אחראית לעליות הגדולות ביוקר המחיה. העליות הגבוהות בסל הצריכה היו עבור שירותים המסופקים לרוב על ידי המגזר הציבורי, כמו תשלום שכר לימוד, תרופות, צורכי רפואה ושירותי בריאות.

בין 1999 ל-2010, ההוצאה המשפחתית הגדולה ביותר בסל, עבור דיור, עלתה ב-68.9% - בעיקר כתוצאה מעליות מחירים ושיפור איכות הדיור. ההוצאות עבור תחבורה ותקשורת עלו ב-45.7% בעיקר כתוצאה מעליית מחירי רכב פרטי. הממשלה אחראית לצד המגזר העסקי גם לעלייה במחירי מוצרי מזון, מכיוון שרבים מהם, כמו גבינות, בשר וחלב, נהנים מהגנה ממשלתית.

עליות ניכרות היו גם בסעיפי בריאות (81.2%), שנבעו בעיקר מהתייקרות תרופות וביטוח; התייקרויות בתחזוקת דירה (50.4%) נבעו בעיקר מעליות מחירי מים, חשמל, ארנונה, גז ועזרה בבית; התייקרות ההוצאה לחינוך ותרבות (40.1%) נבעה בעיקר מעליות מחירי מעונות, גנים ושכר לימוד בבתי ספר ובאקדמיה; עליית ההוצאה המשפחתית במזון למעט פירות וירקות (32.9%) נבעה מעליות מחירים גבוהות במיוחד; בנוסף התייקרו ירקות ופירות (25.8%). תחומים הפתוחים ליבוא משמעותי, כמו הלבשה והנעלה, עלו ב-2.5% בלבד, וריהוט וציוד לבית אף הוזלו ב-7.8%.

בתחום הרגולציה קובעת הוועדה כי הרגולטורים אינם מתחשבים מספיק באינטרס הציבורי, ואת זה יש לשנות מהיסוד. את הרגולציה הממשלתית קובעים חברי כנסת, שרים ופקידי ממשלה, היא נמצאת כמעט תמיד בין הציבור לקבוצות לחץ, ולא תמיד יוצרת איזון ראוי.

עם זאת, הוועדה סברה כי כשיש רגולטור הנחוש לשמור על האינטרס הציבורי, ולא על המגזר העסקי, הוא מצליח להתגבר על הקשיים. למשל, משרד התמ"ת מפקח על מחיר הלחם והחלה הבסיסיים, וכן על מחיר מוצרים מונופוליים כמו מלט - מכיוון שיצרנית המלט, חברת נשר השייכת לתאגיד אי.די.בי, היא מונופול בתחום. בשני התחומים המחירים נקבעים על פי נוסחה קבועה מראש, שמשקללת התייקרות עלויות ורווח.

מתברר כי כשיש בתמ"ת גורם שנחוש לשלוט במחיר הלחם שגובות מאפיות, ולדוגמה לא להעלותו לפני חגים, הוא מצליח לעשות זאת חרף הנוסחה. ואולם, כשמשרד האוצר מרגיש שמחיר המלט גבוה מדי ולוחץ על משרד התמ"ת לטפל בנושא, אותו גוף בתמ"ת לא משתף אתו פעולה.

הנחה נוספת מקבלים הרגולטורים מהוועדה בקביעה כי כשל נוסף הוא הקושי בפיקוח בדיעבד על ענפים לא-תחרותיים, כמו בנקאות, ביטוח וסלולר, שעל כל אחד מהם מפקח רגולטור נפרד. הגוף האחראי על התחרות במשק, רשות ההגבלים, מתקשה לטפל בהם בגלל גופי רגולציה ממשלתיים, כמו המפקח על הבנקים או המפקח על הביטוח במשרד האוצר, שמעדיפים לשמור על רווחיות ויציבות הבנקים וחברות הביטוח גם על חשבון העמלות ושאר התעריפים שמשלם הציבור הרחב. גם כאן הוכח כי כשיש רגולטור נחוש, שהאינטרס הציבורי נמצא במקום גבוה בסדר העדיפויות שלו, ניתן לחולל שינויים. את זה עשה שר התקשורת, משה כחלון, כשהחל לטפל בחברות הסלולר.

ההמלצות כוללות גם חיזוק ושיפור כוח האדם במערך הרגולטורי וחיזוק המרכיב הצרכני במדיניותו, חיזוק הממונה על ההגבלים העסקיים, פתיחה מאסיבית של יבוא באפס מכס ושימור מנגנון הפיקוח על המחירים. אם לא יחולו שינויים של הרגע האחרון, יכללו המלצות ועדת טרכטנברג פתרון לבעיית הרגולציה באמצעות שינוי חקיקה ראשית. השינוי יקבע כי עליה לכלול במפורש אחריות לרווחת הצרכן ולתחרות בתחום הרלוונטי.

בנוסף, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר יגבשו תורת רגולציה שתכלול כללי התנהלות ודיווח ממצאים. המלצה נוספת משקפת ביקורת על רמת חלק מהרגולטורים במשרדי הממשלה, ומנסה להתמודד עם התופעה שכפקידי ממשלה חלקם מכהן בתפקידו עשור ויותר - כהונה המקבעת את פרשנותו לחוק ומדיניותו. ההמלצה עוסקת ב"תגבור איכותם, מומחיותם ויכולותיהם של הרגולטורים בישראל, הגבלת קדנציה וגמישות תעסוקה, לרבות שכר דיפרנציאלי". המלצה אחרונה זו משקפת הכרה בצורך למשוך לממשלה עובדים באיכות גבוהה, שיתוגמלו בהתאם.

המלצה מרכזית נוספת עוסקת בארגון מחדש ברשות ההגבלים העסקיים - הגוף המתמחה בשמירה על התחרות במשק, תוך הקמת חטיבה חדשה לתחרותיות. החטיבה תתמקד בבניית מנגנונים בני קיימא לקידום ושימור רמת תחרות גבוהה במשק לרווחת הצרכנים. המלצה זו תעלה כסף, מכיוון שהיא עוסקת בהגדלת תקנים ותיקצוב מחדש של הרשות. עם זאת, מדובר בתוספת תקציב של כמה מיליוני שקלים. תקציב הרשות כיום נע סביב 20 מיליון שקל, וככל הנראה לא יותר מכ-15 מיליון שקל מתוכם הם הוצאות שכר.

חטיבת התחרות תעסוק במעקב שוטף אחר שווקים מרכזיים במטרה לזהות כשלים והיעדר תחרות ובפעולה פרו-אקטיבית לקידום תחרות. היא תעביר את הממצאים וההמלצות לפעולה לרגולטור הרלוונטי ולמשרד האוצר ותדווח לציבור על ממצאיה. החטיבה תחזק את התחומים החדשים שנוספו לרשות ההגבלים בחוק קבוצות ריכוז שאושר בכנסת, בכלל זה בהטלת עיצומים. חוק קבוצות ריכוז אישר לממונה על ההגבלים לטפל בנקודות אלה, אך מאבקי כוח עם הרגולטורים השונים עיקרו חלק מההחלטות, כמו למשל בתחומי הבנקאות והביטוח. המלצות ועדת טרכטנברג, בדומה להמלצות ועדת הריכוזיות שפורסמו לפני שבוע, מחזקות את הפרשנות של רשות ההגבלים בנושאים אלה וצפויות להקל עליה לממש את טובת הציבור במטרה להוזיל את יוקר המחיה.

המלצה מפתיעה היא ההתייחסות למנגנון הפיקוח על המחירים. המנגנון מופעל במשרד החקלאות על מוצרי חלב וביצים, ובמשרד התמ"ת בעיקר על מוצרי מונופולים ולחמים. עד למחאה האחרונה פעל משרד האוצר להוצאת מוצרים מפיקוח משרד החקלאות, בנימוק שהתחרות תוריד מחירים במשק.

חרף עמדת האוצר ממליצה הוועדה להשאיר את המנגנון, אך להפעילו רק במצב של חוסר ברירה, כשנראה שכשל שוק מונע הורדת מחירים מתבקשת. המנגנון לא יופעל על קשת רחבה של מוצרים, אלא רק על מוצרי עוגן, בהנחה שהורדת מחיריהם תשפיע על הוזלת מחירים של מוצרים דומים. לדוגמה, ניתן יהיה להחזיר לפיקוח מחירים את גבינת הקוטג', בהנחה שמחיר נמוך שלה יגרום להוזלת גבינות לבנות אחרות. במקרה של עליות מחירים מואצות יחויבו הגופים בשרשרת הערך של המוצר להעביר דיווח על הרכב המחיר. מנגנון הפיקוח יפרסם את הדו"חות הכספיים לגבי אותו מוצר, ובמקרים שמחירו אינו יורד מכוח השוק, הוא יוחזר לפיקוח.

אחת ההמלצות הדרמטיות של הוועדה היא להשלים את תהליך החשיפה ליבוא ולהוריד מכסים לחלוטין (0% מכס) בשתי פעימות - שהראשונה בהן תהיה ב-2012. על פי ההמלצות המסתמנות, המכס על רוב המוצרים יופחת ל-6% בפעימה הראשונה. ההורדה לא תחול על מוצרי חקלאות שיש בהם ייצור מקומי ועל כלי רכב. באגף המכס מעוניינים לבחון את המצב לאחר ההפחתה הראשונה ואז להחליט על ההמשך. צוות מיוחד יבחן אפשרות לפרוס את ההורדה על טווח זמן ארוך יותר, ואף לקבוע במקרים קיצוניים כי על מוצרים מסוימים לא תחול כל הפחתה. שיקולי הצוות יושפעו מהיעדר תחרות, מסחר חוץ ומהצורך לתמוך בחקלאות. בנוסף, יבוא באמצעות האינטרנט בסכום של עד 300 דולר יהיה פטור ממכס וממע"מ מקוון. ההמלצה נועדה להגדיל את התחרות באמצעות הצרכנים עצמם.

כמו כן, הוועדה ממליצה להגביל יבוא על ידי יצרן מקומי בעל נתח שוק גדול בתחומו. המלצה זו תואמת את המלצת ועדת המזון שקבעה, לדוגמה, כי יצרן המחזיק יותר מ-30% בשוק מסוים, לא יוכל ליהנות מהקלות המכס ביבוא בתחומו. הכוונה לתנובה, השולטת בכ-80% משוק הגבינות הצהובות, שהוועדה ביקשה למנוע ממנה אפשרות לייבא במחיר נמוך, מכיוון שהקלות היבוא נועדו לעודד תחרות ולא לחזק את המונופול.

נושא השימוש במנגנון היטלי היצף היה שנוי במחלוקת בוועדה. היצף הוא מכירת מוצר בארץ היצוא במחיר הנמוך ממחירו בארץ הייצור. אם ההיצף פוגע בתעשייה מקומית, ניתן לדרוש ממשרד התמ"ת להטיל עליו היטל ולייקרו. החקיקה בנושא נועדה למנוע מצב שבו יצרן בחו"ל נכנס לשוק חדש במחירי הפסד, מחסל בו יצרן מקומי ואז מעלה את המחירים מכיוון שכבר אין לו מתחרה.

כשיצרן מקומי מתלונן על היצף, מודיע משרד התמ"ת על תחילת חקירה, שנמשכת לעתים שנה ויותר. באותה תקופה נדרש היבואן להפקיד מעין קנס זמני במכס, עד שיוכח אם יש היצף או שמדובר בתלונת סרק. אם מתברר שאין היצף, היצרן מקבל בחזרה את כספו. ההפקדה יוצרת נטל פיננסי, שגורם לעתים להפסקת יבוא גם אם אינו בהיצף. משרד התמ"ת מפעיל את המנגנון באמצעות רגולטור המכהן בתפקיד יותר מעשור, כשבאותה תקופה לא שינה את פרשנותו לחוק, אף על פי שתנאי הסחר השתנו. כך, התמ"ת מגן באמצעות ההיטל על מונופולים, כמו נייר חדרה ונשר (שניהם מקבוצת אי.די.בי), ומונע תחרות.

אחת ההצעות בוועדה, לאפשר יבוא בהיצף שלא יעלה על 35% מהשוק, נפלה - ובמקומה מוצע כי מנגנון ההיצף יישאר, אבל בתעשיות מונופוליסטיות או ריכוזיות יבוטלו היטלי הביניים כמו ערובה זמנית. כן מוצע להגביל את ההיצף לתקופה של עד חמש שנים.

במקביל המליץ הצוות לבטל את ההיטלים על תעשיות יצוא. הכוונה, למשל, להיטל על יצוא גרוטאות, שהתמ"ת המליץ להטיל כדי להגן על שתי יצרניות פלדה מקומיות. האוצר מתנגד להיטל.