אגד: בזבוז כספי משלם המסים

כיצד רוכשת אגד אוטובוסים חדשים מכספי משלם המסים? כנראה שלא בדרכים המקובלות. בין החודשים מרץ לאוגוסט 2010, בדק מבקר המדינה את הטיפול ברכישת אוטובוסים על ידי אגד בשנים 2002-2009. נבדקו היבטי תהליכי בחירת יצרן לאספקת שלדות, התקשרויות עם חברות להרכבת אוטובוסים וניהול 'קרן הצטיידות' המשותפת לממשלה ולאגד ואשר מממנת את הרכישות.

מבקר המדינה מטיח ביקורת קשה על אגד, משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה ואגף התקציבים שבמשרד האוצר. זאת היות והמדינה מתקצבת את חברת התחבורה הציבורית על פי הסכם סובסידיה שנחתם בשנת 2005 ותוקפו עשר שנים. ממצאי המבקר מעלים ביקורות רבות בין השאר על תהליכי רכש לקויים, ניהול לא תקין, אי דיווח על קבלת הטבות, רכישת אוטובוסים בתקני זיהום נחותים ועוד.

בשנת 2005 נחתם הסכם תקצוב בין אגד לממשלה על ידי 'קרן הצטיידות', הסכם שעתיד להסתיים בדצמבר 2015. בהסכם נקבע כי הממשלה תממן 92 אחוזים מתקציב הקרן להצטיידות כדי להבטיח את חידוש צי האוטובוסים ואילו אגד תממן את שמונת האחוזים הנותרים. בין השנים 2005 ל-2009 מימנה הממשלה רכישתם של 1,024 אוטובוסים בסכום כולל של 1.05 מיליארד שקלים.

על פי הסכם התקצוב, נקבעו המנגנונים השונים לחישוב גובה סבסוד הרכישות וכן דרכי ניהולה של הקרן. עוד בשנת 2002 סוכם בין אגד לממשלה כי התקצוב יהיה עבור רכש בהליך תחרותי מקובל לפיו תפנה הראשונה ליצרנים ובהתאם למפרטים והצעות מחיר ראשוניות, תזמין לניסוי אוטובוסים משלוש החברות בעלות ההצעות הטובות ביותר. בהתאם לתוצאות הניסוי, תפתח אגד במשא ומתן מול היצרנים שסופו רכישה.

מבדיקת המבקר נמצא כי אגד לא ניהלה פרוטוקולים המתעדים כיצד בוצעו הרכישות ובאיזה אופן. לכן, גורס המבקר כי לא ניתן לדעת האם בחירת היצרנים הייתה הוגנת והאם ההליך נוהל כך שתובטח לאגד תועלת כלכלית מרבית. "אגד פעלה בחוסר שקיפות בקבלת ההחלטות לרכישה", נכתב בדו"ח.

כך למשל, בשנת 2007 רכשה אגד 994 אוטובוסים מיצרן אחד ורק שבעה מיצרן אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, רכישת אוטובוסים עירוניים במשך תקופה ארוכה רק מיצרן אחד היא בגדר התנהלות בלתי תקינה. בנוסף, קובל המבקר על כך שאגד פנתה מלכתחילה רק למספר מצומצם של יצרנים היות ולטענתה רק להם היו סוכנים בארץ ואפשרות לעמוד בתנאים שמציב משרד התחבורה לייבוא.

ממצאי המבקר מעלים בין היתר טענות על רכש שנעשה בדרכים שאינן תקניות הכוללות חוסר בנהלים ברורים להליכי הצטיידות באוטובוסים חדשים, עבודה ללא הצעות מחיר מסודרות וללא ניהול משא ומתן עם סוכני ייבוא ובוני מרכבים ועוד. עוד נמצא כי ביולי 2007 בוצעו שינויים בקריטריונים לבחירת היצרנים, העיקרי שבהם הפחתת משקל מחיר הקניה מ-20 ל-5 אחוזים בסך השקלול הכללי ועל ידי כך להפוך את השיקול הכלכלי לזניח.

המבקר לא חוסך בביקורתו כלפי ממשרד התחבורה ומשרד האוצר אשר לא עמדו על כך שאגד תתעד הליכי המשא ומתן, שבפני עצמו לא נערך לפי תקנות חובת המכרזים. המשרדים גם לא הסדירו ביצוע הליך תחרותי ופיקחו עליו על מנת שההצטיידות תתנהל כנדרש. על המשרדים לדרוש מאגד לפעול לפי נורמות ציבוריות היות ומדובר בתקציב ממשלתי. לגבי מגבלות הייבוא, על משרד התחבורה לפעול ללא דיחוי להגדלת מספר היצרנים אליהם ניתן לפנות.

עוד בהמשך הדו"ח מציין מבקר המדינה כי אגד הייתה בקשרים עסקיים עם יצרן שלדות לאוטובוסים עירוניים ומפרקיים, זאת למרות שבתקופה של לפחות שלוש שנים היה מחסור בחלקים שעיכבו בניית האוטובוסים בפועל. כך קרה שהיצרן סיפק החלקים הדרושים רק לאחר שלושה חודשים מיום הגעת השלדות לארץ, והשלמת ההרכבה התבצעה חודשיים אחר כך.

על פי הסכם מול היצרן, אמור היה זה לפצות את אגד על הפיגורים שנוצרו. לפי חישובים שבוצעו במשרד מבקר המדינה מדובר בסכום של כמיליון שקלים אולם בפועל לא שולם שום פיצוי. לדברי המבקר, את הפיצוי החליפו הטבות שונות שלא באו לידי ביטוי בהתחשבנותה של אגד מול הממשלה. מדוע? לדברי אגד "היה קושי בקביעת שיעור הנזק שנגרם לה ולכן היא לא מצאה לנכון לתבוע את היצרן בגין האיחור".

טענות נוקבות נוספות מעלה מבקר המדינה בכל הקשור לנושאים סביבתיים ובראשם זיהום אוויר. כך, יישום הטמעתם של אוטובוסים בתקני זיהום אוויר מתקדמים (יורו 4 ויורו 5) התעכב שנים רבות. אם באירופה נאסר לרשום אוטובוסים בתקן יורו 3 ויורו 4 לאחר ספטמבר 2006, בישראל התיר זאת משרד התחבורה עד ליום האחרון בשנה האזרחית 2008 או עד לסוף חודש ספטמבר 2011 בהתאמה.

באוגוסט 2006, מעט לפני החלת התקנה החדשה באירופה, אגד הזמינה 170 אוטובוסים להם תקן יורו 3 בלבד. על פי הסכמים נוספים, רכש אוטובוסים בתקן יורו 4 נעשה רק בשנים 2008 ו-2009. כך יצא שברשות אגד בניגוד לשאר מפעילות התחבורה הציבורית בישראל, צי אוטובוסים גדול העומד רק בתקני יורו 3 או ישנים יותר.

בתגובה, טוענת אגד כי רכישותיה תלויות במועדי אספקת היצרנים ואין ביכולתם לעמוד בדרישות המדוייקות לדגמים ומועדי אספקה. במשרד להגנת הסביבה אמרו כי העבירו לידי משרד התחבורה את דרישותיהם לגבי התקנים המבוקשים, אולם "משרד התחבורה בחר להתעלם מדרישה זו". במשרד התחבורה לעומתם טענו כי הועברו הנחיות מפורטות שמקורן בתקינה האירופית. לדבריהם, בשל מחלוקת בנושא זה מול המשרד להגנת הסביבה העביר האחרון צווים למפעילי התחבורה הציבורית באופן חד צדדי וללא תיאום.

נציין כי לנושא זיהום האוויר בתחבורה הציבורית חשיבות רבה לנוכח פליטת המזהמים הגבוהה שלהם ביחס לכלי רכב אחרים והעובדה כי מרביתם משרתים להסעת ציבור בתחומי הערים. למרות זאת, נמצא כי משרד התחבורה והמשרד להגנת הסביבה לא גיבשו עמדה אחידה לאכיפת תקן זיהום אויר לרכב ציבורי.

בחודש ספטמבר 2006 סוכם בין אגד לאחד היצרנים עימו הייתה בקשר כי תקבל ללא תמורה שלושה מנועים שעלותם כחצי מיליון שקלים האחד, אולם לא נמצאו כל מסמכים המסבירים מדוע זה נעשה וכן אגד לא דיווחה על כך להנהלת קרן ההצטיידות. תשובתה של אגד לכך הייתה כי היצרן העניק לה מכלולים שונים וזאת כדי למנוע מצב בו אוטובוסים יושבתו בשל תקלות.

עוד נמצא כי בנובמבר 2008 חתמה אגד על הסכם רכש של 140 שלדות לאוטובוסים עירוניים ציבוריים מתקציב הקרן. בצמוד להסכם זה התחייב היצרן לספק בנוסף וללא תמורה אוטובוס תיירים דו קומתי שערכו כ-350 אלף יורו, ואשר יועד לעבור לידי חברת בת של אגד. אגד לא דיווחה על כך להנהלת הקרן כמו גם על המנועים שקיבלה.

כך יוצא שאגד קיבלה ללא כל תשלום הטבות בסך מצטבר של 2.4 מיליון שקלים שלא הופחתו מסכום השתתפות המדינה. ממשרד האוצר נמסר ש"על פניו נראה כי התנהלות אגד בעניין האמור אינה תקינה והינה בניגוד להסכם ואנו נדרוש בירור יסודי בעניין זה". משרד התחבורה הורה לאגד להחזיר סכום זה לקרן והודיע כי ישנה את דרכי הבקרה שלו כדי שזה לא יתרחש שוב. אגד הודיעה כי אכן תשיב סכום זה לקרן ההצטיידות.

אגד כידוע רוכשת את שלדות האוטובוסים בחו"ל והרכבתם לכדי מוצר מוגמר נעשית בשיראל. אלא שגם במקרה זה נמצאו ליקויים כגון חוסר במסמכים המעידים על הליכי משא ומתן כנדרש על פי סדרי מנהל תקין. בנוסף, אגד לא פנתה לחברות הרכבה בחו"ל לקבלת הצעת מחיר כדי לבחון כדאיות ההרכבה בארץ וכן להציג אלטרנטיבה מול היצרנים בארץ בהליך המשא ומתן שהייתה יכולה לתרום להורדת מחירים. כך אומר המבקר, אגד ומשרד התחבורה שמצידו קבע כי ההרכבה תיעשה בישראל, לא פעלו ליצירת תחרות הוגנת ונמנעו מליצור תמריץ להתייעלות. "מדובר במדיניות בת 30 שנה".

בנוסף, נרשמו פיגורים במועדי האספקה עליהם אמורה הייתה אגד לקבל פיצוי, אולם היא כלל לא ביצעה מעקבים אחר הזמנותיה. בין השנים 2007 ל-2009 עוכבה מסירתם של 70 אוטובוסים ועל פי ההסכם יכולה הייתה אגד לתבוע פיצוי בסך של כשני מיליון שקלים אולם לא דרשה זאת. לטענתה, היא לא מצאה לנכון לדרוש פיצוי היות והתחשבה בהתחייבויות קודמות של היצרנים לחברות אחרות וכן היא עצמה לא עמדה במועדים שנקבעו בהסכם. המבקר טוען כי עובדה זו רק ממחישה את הצורך בבחינת קבלת אוטובוסים מוגמרים מחו"ל עקב אי עמידה בזמני אספקה. בהערת אגב, מדגיש המבקר כי יש לעודד ביצוע ההרכבה בישראל אולם יש לפעול בשיקול דעת.

נוסף על כך, אגד ביצעה הזמנות מבלי לקבוע פרטים מהותיים בתנאי ההסכם - תנאי רכישה, אחריות, קנסות פיגורים ועוד. כך קרה שהוזמנו מידיבוסים ל-32 נוסעים, אולם בפועל יכלו אלה להסיע 26 בלבד. גם ניסוי מקדמי לפני הצטיידות לא בוצע כנדרש ולמרות זאת, ב-2006 הזמינה אגד שישה מידיבוסים לאחר ששישה קודמים שהזמינה לא עמדו בדרישותיה. ואם לא די בכך, למרות הסכם לפיו עלותו של כל אחד יהיה 78 אלף יורו, בפועל שילמה אגד 88 אלף כאשר עליית המחיר לא לוותה בבדיקה.

לבסוף, עקב תקלות חוזרות ונשנות מכרה אגד את המידיבוסים בחזרה ליצרן לאחר כשנה, באישור קרן ההצטיידות, בסכום של 2.27 מיליון יורו. לפי חישובים שביצעה, הפסידה הקרן כ-2.55 מיליון שקלים. לדעת משרד מבקר המדינה רכש של 12 מידיבוסים תמורת כ-6 מיליון ש"ח בלא בחינת אב-טיפוס הינו לכללים ואף בניגוד לכללי מנהל תקין.

דו"ח מבקר המדינה מעלה כאמור ליקויים משמעותיים בעניין ההצטיידות אגד באוטובוסים. משרד התחבורה המשקיע בכל שנה מאות מיליוני שקלים עבור ההצטיידות, אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים וכך גם משרד האוצר. בסיכום המלצותיו כותב המבקר כי "על משרד התחבורה, על משרד האוצר ועל אגד לעמוד על כך שרכישת האוטובוסים תעשה על פי סדרי מינהל תקינים תוך הקפדה על יעילות, חיסכון, ועמידה בתקנים הנדרשים, ועליהם להסדיר הליך תחרותי פומבי לרכישת אוטובוסים ולעמוד על ביצועו ולפקח עליו".

דובר אגד רון רטנר מוסר בתגובה לדו"ח מבקר המדינה: "אגד מעריך את עבודת המבקר, אשר התייחסה במקרה זה לתהליכים רשומיים מנהלתיים, המבוצעים בתיאום ובהנחיה של הגופים הרגולטוריים. אגד קיבל את הערות המבקר והחל לטפל בהן כבר בתהליך הבדיקה. החל מ-2003 הקפיד אגד להצטייד באוטובוסים נמוכי ריצפה, המקלים את השימוש בתחבורה ציבורית עבור אוכלוסיות בעלי צרכים מיוחדים, אזרחים ותיקים ואמהות עם עגלות ילדים. אגד עשה מאמצים רבים למצוא יצרנים נוספים שיעוטו לייצר שילדה המתאימה לאוטובוס נמוך ריצפה, מאמצים שצלחו רק ב-2009 והחל משנה זו הוכנס יצרן נוסף לתהליך ההצטייידות".