המבקר: "מחדלים במינויי משרות האמון במשרד ראש הממשלה"

אי סדרים חמורים בניהול כוח האדם, מינויים של מקורבים ללא תארים אקדמיים, וגידול חד במספר משרות האמון – כך נראים מינויי משרות האמון במשרד ראש הממשלה, על פי דו"ח חמור שמפרסם היום (שלישי) מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס. בדו"ח מקיף, שבחן את מינויי משרות האמון במשרד ראש הממשלה ב-15 השנים האחרונות, מותח המבקר ביקורת חריפה על נציבות שירות המדינה, האחראית לאישור המינויים במשרד ראש הממשלה, וקובע כי הנציבות "כשלה בתפקידה בכך שאפשרה את המצב המתואר לעיל". עוד קובע המבקר כי יחידת משאבי האנוש במשרד ראש הממשלה לא פעלה כמצופה וכנדרש בעניין מינויי משרות האמון במשרד.

משרד מבקר המדינה בדק בשנה וחצי האחרונות עשרות משרות אמון במשרד ראש הממשלה - שאינן עוברות הליך של מכרז – בתקופת ראש הממשלה הנוכחי, בנימין נתניהו, וכן לגבי קודמיו. מהבדיקה עולה תמונה קשה של אי סדר והתנהלות לקויה, בכל הנוגע להגדלת כמות משרות האמון במשרד ראש הממשלה שלא על פי התקנות, מתן פטור ממכרז למשרות אמון רבות שלא כדין, הבדיקות המקצועיות הנערכות לבחינות התאמות המועמדים, ההתאמה בין תיאורי המשרה לבין התפקידים שממלאים נושאי משרות האמון בפועל, ועוד.

ב-15 השנים האחרונות גדל מספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה פי שישה (מ-9 ל-53), קובע הדו"ח, מבלי שנעשה הליך יסודי של בירור הצרכים וקיום הליכי אישור התקנים כנדרש. "אין לקבל התנהלות כזאת במערכת הממשלתית בכלל, ובמשרד ראש הממשלה בפרט", קובע המבקר, "העסקה במשרות אמון משמשת לעקיפת חובת המכרזים, ופוגעת בעקרון שוויון ההזדמנויות ובאמון הציבור בשירות הציבורי. חלק ניכר מהעובדים במשרות האמון מילאו תפקידים בעלי אופי מקצועי ושולבו ביחידות המשרד בניגוד לכללים, כתוצאה מכך נפגעת מאוד השמירה על אופיו הממלכתי המקצועי והבלתי פוליטי של משרד ראש הממשלה".

במשרד ראש הממשלה מדגישים כי מכל ראשי הממשלה, דווקא ראש הממשלה נתניהו הוא שקיצץ במספר משרות האמון. לפי הדו"ח, בתקופת כהונתו הראשונה של נתניהו נוספו שבע משרות אמון, בתקופת כהונת ברק (1999-2001) נוספו 17 משרות, בתקופות כהונתו של אריאל שרון שמונה משרות אמון, בתקופת כהונתו של אהוד אולמרט 11 משרות אמון, ובתקופת כהונתו השנייה של נתניהו נוספה משרת אמון אחת, אך במהלך 2011 הומרו שבע משרות אמון למשרות מקצועיות מן המניין.

השירות הציבורי בישראל מורכב מסגל עובדים שאינו תלוי בשר הממונה, הנבחר לתפקידו בהליכי בחירה פומביים ותחרותיים כמו מכרז, ומנושאי משרות אמון אישיות, שראש הממשלה, שרים ומנכ"לי משרדים יכולים למנות לפי שיקול דעתם ובמסגרת כללים המוסדרים בתקנות שירות המדינה. המכרז נועד להבטיח שוויון בין מועמדים ובחירת המועמד המתאים ביותר למשרד, ואילו משרת האמון מאפשרת לאנשי ציבור למנות מקורבים להם לתפקידי ייעוץ ועזרה, שנדרשת בהם מידה לא מבוטלת של אמון אישי. עם זאת, במטרה לשמור על שירות ציבורי נטול זיקה פוליטית ומקצועי ביותר, פעילותם של אנשי האמון מוגבלת כדי ליצור חיץ ברור בינם לבין העובדים המקצועיים.

לפי הדו"ח, ישנם כיום 53 תקנים של משרות אמון במשרד ראש הממשלה (46 תחת ראש הממשלה עצמו, שלושה עוזרי מנכ"ל, שני עוזרים למזכיר הממשלה ושני עובדי משק בית), ורק עשרה מתוכם קיבלו פטור ממכרז לפני ההוראות והתקנות, המחייבות אישור ממשלה. התקנים עצמם אושרו על ידי הנציבות, אבל לא בהתאם לתקנות. למעשה, אפשרה נציבות שירות המדינה גידול הדרגתי במספר משרות האמון, בלי שקבעה לכך כללים ברורים ובלי שהגדירה צרכים מיוחדים, ולא בחנה את הסיבות לחריגה מהתקן וליצירת משרות חדשות. כמו כן, מינוי של עשרות עובדים שלא עברו את הבדיקה המשפטית הדרושה בנציבות שירות המדינה ולא נבדקו לפני אישור מינויים.

במקביל, לפי מבקר המדינה, עובדים רבים ששובצו במשרות אמון הועסקו בפועל בתפקידי ניהול וביצוע, והיו ממונים על עובדים מקצועיים. כל זאת בניגוד לתקנות שירות המדינה, שמנסות ליצור חיץ בין הדרג "המקורב" והדרג המקצועי.
לדוגמא, מביא המבקר את עובדי המועצה הלאומית לכלכלה, שעבודתם היא עבודה מקצועית במהותה, אך בפועל הם מועסקים במשרות אמון, באופן מנוגד להוראות התקשי"ר, תוך פגיעה בהתמודדות השוויונית על התפקידים הללו כפי שהיה מתקיים בהליך של מכרז. "ממצאי הביקורת מצביעים על כך שבמשרד ראש הממשלה הועסקו עובדים רבים במשרות אמון בתפקידים בעלי אופי מקצועי וביצועי, כאשר נושאי תפקידים אלה משולבים בעבודת המשרד. הדבר נוגד את עקרונות היסוד של שירות המדינה. העסקת עובדים רבים במשרות אמון במשימות ביצועיות עלולה לפגוע בממלכתיות השירות הציבורי", נכתב. כמו כן, מצא המבקר, חלק מנושאי משרות האמון ממלאים תפקידים שונים מהתפקיד אותם הם ממלאים בפועל. כך, לדוגמא, יועץ ראש הממשלה לענייני דרוזים עסק בפועל בייעוץ פוליטי.

המבקר מותח ביקורת חריפה על כך שחלק מנושאי התפקידים במשרות האמון אינם עומדים בדרישות הסף למשרות אותם הם ממלאים, ובפרט חסרי תואר אקדמי. בכלל כך, מציין המבקר את מנהל לשכת ראש הממשלה, יועץ ראש הממשלה לפניות ציבור, היועץ לענייני התיישבות, מנהל הלשכה ומנהל מחוז צפון במשרד ראש הממשלה. כמו כן, מנהל הלשכה לפי התקן, עסק בפועל כמרכז באגף לפניות ציבור, ולא נבדק אם יש צורך לערוך לו הסכם ניגוד עניינים. עם זאת, משרד ראש הממשלה כבר הודיע לנציבות כי נכרת הסדר ניגוד עניינים עמו. במקביל, בדיקת המבקר העלתה כי הסדרי רמות השכר בין משרד ראש הממשלה לבין נציבות שירות המדינה נעשו בעל פה, והסדרים אחרים נקבעו ללא הוראות מתאימות. במקביל, שיבוץ במשרות אמון אפשר להגדיל את שכר העובדים שאיישו חלק מהמשרות, תוך עקיפת מגבלות השכר של נציבות שירות המדינה.

מי שנושאת באחריות לעיקר הכשלים בדו"ח היא נציבות שירות המדינה, האחראית על מדיניות ניהול ענייני כוח האדם בשירות המדינה, והיא זו שמאשרת את משרות האמון וחותמת על החוזים האישיים עם העובדים. שמואל הולנדר, נציב שירות המדינה בתקופת הביקורת, שימש בתפקיד כ-14 שנה, מנובמבר 1996 ועד סוף אוקטובר 2010. כהונתו הממושכת של הולנדר נחשבה לחריגה, ואפילו לאחר שהודיע על פרישה מתפקידו, האריך ראש הממשלה את כהונתו בארבעה חודשים נוספים, בשל מה שהוגדר אז "נחיצותו לגיבוש תקציב 2011-2012".

הולנדר כבר היה בעבר גיבור שתי דו"חות ביקורות של מבקר המדינה. ב-2003 מצא דו"ח של המבקר הקודם, אליעזר גולדברג, ליקויים חמורים בהליכי המשמעות שנוקטת הנציבות נגד עובדי מדינה, וב-2006 פרסם לינדנשטראוס דו"ח ביקורת חמור, בו הועברה ביקורת חריפה על נציבות שירות המדינה לפיה הנציבות פעלה בניגוד לכללי המכרזים כדי לקדם מועמדים שמשרדי הממשלה ביקשו לאייש בתפקיד. לפי דו"ח המבקר הנוכחי, נציבות שירות המדינה גם לא יישמה הנחיות שפורסמו ב-2007 להסדרת משרות האמון, ומאז המשיכה למנות עוד עשרות עובדים למשרות אלו.

בעקבות הביקורת, החליט ראש הממשלה למנות ועדה בראשות מנכ"ל משרדו לשעבר, יוסי קוצ'יק, שתבחן את העסקת העובדים במשרדו, ותקבע כללים ברורים לקביעת כמות התקנים למשרות אמון. המבקר ממליץ לוועדה להתייחס לממצאי הדו"ח, ולהציע הסדרים "שיבטיחו את האופן בו נציבות שירות המדינה תמלא כהלכה את תפקידיה". נציבות שירות המדינה הציעה בשנה האחרונה מתווה חדש למשרות האמון במשרד ראש הממשלה, המבוסס על מיסוד סוג חדש של משרות אמון מקצועיות, אך המבקר פוסל הסדרה זו ואומר כי הוא "עלול לערער בעתיד את עקרונות היסוד שעליהם מבוססת העסקת עובדים בשירות המדינה", ומציע למשרד ראש הממשלה לבחון "באופן זהיר ודקדקני" את הפתרון המוצע על ידי נציבות שירות המדינה. "מעל לכל", חותם המבקר את הדו"ח, "יש להקפיד הקפדה יתרה שלא לפגוע בתשתית שנקבעה בהוראות החוק וההלכה הפסוקה ואשר מטרתה להבטיח הגנה חסרת פשרות על מאפייניו של שירות המדינה כשירות ממלכתי מקצועי ואפוליטי".

מלשכת ראש הממשלה בנימין נתניהו נמסר בתגובה לדו"ח כי זה מתייחס לתקופה בה כיהנו חמישה ראשי ממשלה ושבע ממשלות. "בעוד בממשלות הקודמות גדל מספר משרות האמון, הרי שמאז כניסתו לתפקיד של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, קוצץ מספר משרות האמון בשישה תקנים, זאת על אף הגידול המשמעותי בהיקף העבודה", נמסר, "הביקורת מתייחסת לסוגיה מערכתית, ולהתנהלות משרד ראש הממשלה מזה 15 שנה לפחות, כאשר אין כל ספק שבהתנהלותם של העובדים הספציפיים המכהנים כעת לא נפל כל פגם".

משירות המדינה נמסר בתגובה כי "גישת נציבות שירות המדינה היתה כי משרד ראש הממשלה הינו משרד ייחודי בנושא משרות האמון. נושא זה גם נבחן כעת על ידי וועדה ציבורית מקצועית אשר בוחנת את מבנה משרד ראש הממשלה". עוד נמסר כי נציבות שירות המדינה תלמד את הערות המבקר, תפיק לקחים ותיבחן את הסוגיה".

נציב שירות המדינה לשעבר, שמואל הולנדר הניצב בלב הדו"ח התייחס לממצאיו ומסר כי הוא מסתייג מרוב הממצאים העקרוניים של הביקורת. "משרד ראש הממשלה היה, מיום הקמתו, ייחודי בכך שאין בו כמעט אגפים מקצועיים רגילים כמקובל במשרדי הממשלה האחרים. הגרעין הקשה של המשרד סובב סביב ראש הממשלה ומשרת את צרכיו בתחומי עבודתו השונים. העבודה המקצועית - הביצועית העיקרית נעשית על ידי נושאי משרות האמון במשרד ראש הממשלה שמונו על ידו, והם מתחלפים כל אימת שנבחר ראש ממשלה חדש". לדברי הולנדר, אין מקום לכפות על ראש ממשלה לעבוד, בתפקידים רגישים, עם עובדים שמונו על ידי ראש ממשלה אחר, בעל מדיניות שונה. "כל ראש ממשלה, עם היבחרו לתפקיד, בונה את לשכתו על פי סדרי העדיפויות שנראים לו, ועל פי פרמטרים אלה הוא ממנה את נושאי משרות האמון, לרבות קביעת דרישות הסף למשרות. התערבות בסמכותו זו, כפי שדורשת למעשה הביקורת, מהווה פגיעה קשה ביכולת המשילות של ראש הממשלה שגם כך מוגבלת למדי".

עוד על משרד ראש הממשלה:
מחליף זמני לאייל גבאי: מזכיר הממשלה צבי האוזר
המועמד המוביל לתפקיד מנכ"ל משרד רה"מ: דוד אבנר
יועז הנדל ישמש כראש מערך ההסברה של משרד ראש הממשלה

לפניות לכתבת: tal_sh@walla.net.il