נושאים חמים

"מחלת 'חקקת' בכנסת": לא רק שעת שאלות, הח"כים רוצים התייעלות

הכלי הפרלמנטרי שמאפשר לח"כים לפנות במליאה לשרים אמנם סיפק הצגה טובה, אך יש מקום לשיפור עבודת הרשות המחוקקת. ובזמן שהממשלה מתלוננת על ריבוי חקיקה, בכנסת מחפשים דרכים לייעול

חדשות מתפרצות לפני כולם הורידו עכשיו הורידו עכשיו להורדת האפליקציה מ-Google Play להורדת אפליקציה מ-AppStore
צילום: ערוץ הכנסת, עריכה: מתן חדד

(ראש הממשלה על הבדיקה בעניינו - ואמר: "אין כלום, אל תמהרו לתפור חליפות", לפני כשלושה שבועות)

במצעד הרגעים הגדולים של מושב הקיץ של הכנסת שננעל השבוע שמור מקום של כבוד ל"נאום החייטים" של ראש הממשלה. "לא דרכון, לא פנמה, לא חשבון ולא כלום", אמר בנימין נתניהו מעל דוכן הכנסת, בהתייחסו לשמועות המופצות סביב הבדיקה המשטרתית המתנהלת בענייניו בימים אלה, וקרא ליריביו לחכות קצת לפני שתופרים את החליפות להחלפתו.

באותו יום, 18 ביולי, התייצב נתניהו לשעת השאלות, כלי פרלמנטרי עתיק יומין שחודש בכנסת במהלך המושב האחרון, שבמסגרתו הופיעו במליאה גם שר החינוך נפתלי בנט, שרת המשפטים איילת שקד, שר האוצר משה כחלון, ושר הביטחון אביגדור ליברמן. בכנסת שוררת הסכמה רחבה שנתניהו הוא זה שנתן שם את ההצגה הכי טובה בעיר, אך גם שאר ההופעות הכניסו זריקת מרץ מחודשת של חיים ותשומת לב לאולם המליאה המנומנם במשך שעות רבות של היממה.

שעת השאלות, שמוכרת מבתי נבחרים אחרים ברחבי העולם, נולדה במושב הקודם בעקבות הסכמות שהושגו בין יו"ר הקואליציה הקודם צחי הנגבי ומרכזת האופוזיציה, ח"כ מרב מיכאלי, שבמסגרתן צומצמה דרמטית מכסת הצעות האי-אמון של האופוזיציה במהלך מושב. כעת, האופוזיציה יכולה להעלות רק עשר הצעות אי-אמון מדי שנה, במקום מדי שבוע. השבוע התברר כי הפיצוי על הפגיעה בדמות הטקס הפרלמנטרי עתיק היומין התברר ככלי אטרקטיבי ודי יעיל לשקיפות. המעמד שבו התייצבו בזה אחר זה שרי הממשלה בפני חברי כנסת אִפשר לשאול שאלות ללא הכנה מראש, במגוון נושאים, ובלי התחמקויות.

ראש הממשלה בנימין נתניהו בישיבת מליאה מיוחדת לציון עשור למלחמת לבנון השנייה, הכנסת 19 ביולי 2016 (לשכת העיתונות הממשלתית , עמוס בן גרשום)
ההצגה הכי טובה בעיר. נתניהו במליאה (צילום: עמוס בן גרשום, לע"מ)

עסקת החליפין המוצלחת מעוררת דיון בדבר שינויים נוספים שניתן להחיל בכנסת כדי לייעל את עבודת הרשות המחוקקת. בממשלה, למשל, מתלוננים על מה שמכונה "מחלת החקקת". כחלק מטרנד הסיכומים שאחרי מושב הקיץ פרסם משרד המשפטים את נתוני החקיקה הפרטית של הכנסת ה-20, שחותמת שנה וארבעה חודשים לכהונתה. כמעט 1,500 הצעות חוק הונחו על שולחן ועדת שרים לחקיקה, מתוכן רק 167 הצעות ממשלתיות והיתר פרטיות. רק 444 הוכרעו בוועדת שרים לענייני חקיקה, והדיון ביותר מ-900 הצעות נדחה.

מדי שבוע, על סדר יומה של ועדת שרים לחקיקה, המתכנסת לרוב לישיבה של שעתיים, רשומות כ-30-40 הצעות חוק פרטיות, מה שמונע אפשרות לקיום דיון רציני ומעמיק במספר גדול כל כך של הצעות ופוגע בקידום חוקים שיש בהם עניין ציבורי אמתי, המתקנים עיוות מהותי. "הכנסת מחוקקת את עצמה לדעת", קבעה שרת המשפטים איילת שקד, והצביעה על עודף הרגולציה והסרבול שה"חקקת" מייצרת עבור הממשלה והמגזר העסקי.

ישראל – במקום הראשון בחקיקה פרטית

דוח של המכון הישראלי לדמוקרטיה הצביע על כך שרוב הצעות החוק הן מה שמכונה "הצהרות חוק" – מעוטרות בכותרות מושכות ומייצרות תשומת לב ציבורית ותקשורתית בלבד – שבפועל גוזלות זמן ומשאבים יקרים בכנסת ובממשלה ומציפות את שתי הרשויות בעבודה. הדוח, שהוצג בחודש שעבר בשדולה לחיזוק מעמדה של הכנסת בראשותו של ח"כ אלעזר שטרן, קבע כי מדובר ב"בעיה ממשית" המבזבזת כוח אדם בכנסת ובממשלה ומציפה את שתי הרשויות בעבודה.

במחקר מדיניות שערכה חוקרת המכון, ד"ר חן פרידברג, נמצא כי ישראל מדורגת במקום הראשון בעולם בהיקפי החקיקה הפרטית. בניגוד לארצות אחרות, המנהיגות מכסות חקיקה או מטילות תנאים על חקיקה פרטית, חבר כנסת בישראל לא מוגבל במספר הצעות החוק הפרטיות שהוא רשאי להניח על שולחן הכנסת. בבריטניה, למשל, נערכת בתחילת כל מושב הגרלה בין חברי הפרלמנט ורק 20 מתוכם רשאים להגיש הצעות חוק; בגרמניה לא מוגשות הצעות חוק פרטיות אלא רק עם חתמו עליהן 5% מחברי הבונדסטאג.

ח"כ מרב מיכאלי, סיעת המחנה הציוני, הכנסת, 20 ביולי 2015 (נועם מושקוביץ)
"מדובר בעיקר בעניין של תפקוד הממשלה". מיכאלי (צילום: נועם מושקוביץ)

לפי הדוח, בישראל, כלי החקיקה הפרטית נטול כמעט תנאים וחסמים ממשיים, וחברי הכנסת עושים בו שימוש מופרז. בכנסת הקודמת חברי הכנסת הגישו 3,100 הצעות חוק, מתוכן רק 101 עברו קריאה שלישית. ככלל, רק כ-6% מהצעות החוק הפרטיות שהוגשו מאז שנת 2000 הפכו בסופו של דבר לחוקים.

בשבוע שעבר הודיעה שרת המשפטים שקד כי היא מתכוונת לפתוח בדיאלוג בין הקואליציה לאופוזיציה על צמצום היקפי החקיקה, אך לא בטוח שבכנסת ימהרו לוותר כל כך על השוט העיקרי שבאמצעותו חברי הכנסת יכולים לזרז תהליכים, כדבריה של ח"כ מיכאלי, מרכזת האופוזיציה. "מדובר בעיקר בעניין של תפקוד הממשלה. אם הממשלה הייתה עושה את עבודתה, הרבה דברים לא היו מגיעים לחקיקה".

לטענת מיכאלי, חקיקה מייצרת דינמיקה של שינוי ומניעה את משרדי הממשלה לעבוד על התקנות בפועל. היא דוחה את ההשוואה לפרלמנטים אחרים בעולם בטענה שמדובר ב"עניין תרבותי" ואף שהיא מכירה בתופעת הצהרות החוק, היא ממשיכה להגן על חקיקה כסימן לעבודה פרלמנטרית מצטיינת. "מדגם לא מייצג יראה שדווקא ח"כים שיש להם הצעות חוק רבות הם הח"כים הכי טובים". הצעות החוק, לשיטתה, הן גם "כלי להצגת חזון לשינוי מציאות הרבה יותר גדול. אני יודעת שזה לא יעבור דווקא כאן ועכשיו, אבל זאת הדרך להראות איך זה יכול להיראות יום אחד".

יצחק הרצוג, זהבה גלאון, מרב מיכאלי וסתיו שפיר במליאת הכנסת. דצמבר 2015 (מערכת וואלה! , עמרי נחמיאס)
הצהרות חוק זה "עניין תרבותי". מהומה במליאה (צילום: עמרי נחמיאס)

עם זאת, יכול להיות שבדומה לשעת השאלות, ניתן למצוא פתרון יצירתי לתופעה. "אנחנו באמת מחוקקים בכמויות אדירות, וזה מייצר לחץ עצום גם על המערכת הממשלתית וגם על המערכת האזרחית", טען ח"כ רועי פולקמן, יו"ר סיעת כולנו, שגיבש מתווה להפחתת היקף החקיקה לצד חיזוק יכולות הפיקוח של הכנסת.

"חלק מהותי מהיכולת שלנו להצליח זה דרך חקיקה. אם רוצים לשנות את זה, צריך להציע טרייד-אוף לכנסת". במכתב ששיגר פולקמן לשרת המשפטים הציע הצעה לתיקון תקנון הכנסת. התיקון קובע כי כל ח"כ יחויב במכסה מקסימלית, לפחות חמישה בשנה, של חוקים פרטיים שהוא רשאי להניח בכל מושב. במקביל, פולקמן מציע לחזק את מעמד ועדות הכנסת בשורה של סעיפים. בין היתר, הוא מציע כי ברוב של שני שליש מהחברים תוכל ועדה לכפות דיון בישיבת הממשלה בנושא מסוים או לזמן את השר או המנכ"ל לדיון תוך 30 יום. "יש בשלות להתקדם עם מהלך משמעותי בנושא זה".

שאילתא לאן?

בעוד שקד מתלוננת על בולמוס של חקיקה, גם הממשלה עצמה, כך נדמה, מזלזלת בתפקידה האחר של הכנסת - הפיקוח על משרדי הממשלה, או לפחות באחד המנגנונים הפרלמנטריים למימוש משימה זו - מוסד השאילתא. השאילתא היא מנגנון פרלמנטרי המחייב את שרי הממשלה להשיב בעל פה או בכתב לשאלות המוגשות בכתב דרך יו"ר הכנסת תוך תקופה מוגדרת מראש. אך חברי הכנסת מתלוננים על קשיים משמעותיים במימוש הכלי הזה בעיקר לנוכח האיחור המשמעותי למענה לשאילתות רבות, מה שהופך אותן ללא אקטואליות ולא רלוונטיות והנטייה "לסגור פינות" בצינורות לא רשמיים בהסכמה בין השר והח"כ המגיש.

"משרדי הממשלה נכשלים כישלון חרוץ ומוחלט במענה לשאילתות", אמר ח"כ יואל חסון (המחנה הציוני), שהגדיר את השאילתא "אחד הכלים הכי משמעותיים שיש לחבר כנסת למימוש שליחותו". זאת משום שלרוב היא עוסקת בנושאים ענייניים ולא פוליטיים, מחייבת את השר בתשובה בחתימתו וגם מניעה תהליכים במשרדי הממשלה שכן היא גורמת לגורמי המקצוע לבדוק את הנושא.

יואל חסון מגיע למו"מ קואליציוני עם נציגי הליכוד בכפר המכביה, ינואר 2013 (יותם רונן)
"משרדי הממשלה נכשלים כישלון חרוץ במענה לשאילתות". יואל חסון (צילום: יותם רונן)

אך מנתונים של מרכז המידע והמחקר של הכנסת, שגובשו לבקשת חסון, עולה כי המנגנון לא מצליח למלא את ייעודו. עד כה, בכנסת ה-20 הוגשו למשרדי הממשלה השונים 1,763 שאילתות משלושה סוגים: רגילות, דחופות וישירות. מתוך מספר זה רק 777 – המהווים 44% – נענו במועד הנדרש לפי מנגנון השאילתות.

"מדובר בתופעה החובקת את כל משרדי הממשלה (אם כי יש כמה משרדים שבולטים לרעה במיוחד – ט"ש). הזלזול של הממשלה בעבודת הכנסת כפי שמשתקף מהמסמך הזה פשוט זועק לשמיים", כתב חסון במכתב ששיגר ליו"ר ועדת הכנסת השבוע שבו יזם שינוי לחיזוק מנגנון השאילתא. לדבריו, אל למנגנון להפוך "למשהו שעושים טובה, אלא נוהל שצריך לעמוד בו". חסון הציע להקים צוות שבו ישבו מלבדו גם נציג מהקואליציה והיועץ המשפטי של הכנסת, שיגבש במהלך פגרת הקיץ מתווה לשדרוג מוסד השאילתות.

בין היתר, קרא חסון לבחון הטלת סנקציות על שרים שלא יענו לשאילתות בזמן ופרסום שקוף של השאילתות והתשובות שלהן לציבור, וכן של העיכובים במענה לפי חתך של משרדי הממשלה. "הכנסת אכן מחוקקת את עצמה לדעת, ושוכחת את תפקיד הפיקוח דרך הוועדות או מעקב אחר ביצועים או אי-ביצועים של החלטות הממשלה, שהוא הרבה פחות סקסי", אמר חסון. הממשלה לא יכולה לנוע בלי הכנסת, הסביר חסון, אז הכנסת צריכה לחשוב על כלים שיחזקו את כוחה.